Реформа Конституційного Суду: хто з команди Зеленського її зриває

Боротьба за політичну незалежність

Конституційний Суд — єдиний орган, який може скасувати указ президента чи закон, ухвалений парламентом. Тому будь-якій владі вигідно тримати його під контролем.

Торік у грудні речниця Європейської комісії Ана Пізонеро заявила, що ЄС чекає змін до ухваленого того ж таки місяця закону про відбір суддів до Конституційного Суду: «Європейська комісія уважно стежитиме за цим процесом. Прогрес у судовій реформі залишається життєво важливим для зміцнення стійкості України».

Але жодних змін до українського законодавства не внесли. Однак це не завадило прем’єр-міністру Денису Шмигалю на початку березня стверджувати, що наша держава виконала всі сім рекомендацій Єврокомісії.

Два принципові пункти, на яких наполягають міжнародні партнери, стосуються Дорадчої групи експертів. Цей орган відсіває недоброчесних кандидатів у КСУ й рекомендує для призначення гідних. Остаточне рішення про призначення ухвалюють парламент, президент і з’їзд суддів.

Венеційська комісія рекомендує збільшити склад Дорадчої групи до семи членів, чотири з яких — міжнародні експерти. А також унеможливити призначення до Конституційного Суду кандидатів, яких Дорадча група визнає негідними за критеріями доброчесності або професійного рівня. Такі норми дозволили б нівелювати політичний вплив із боку української влади на призначення суддів у КС.

Верховна Рада ж ухвалила закон, який передбачає шістьох членів Дорадчої групи: троє міжнародних експертів, троє — від української влади. Вирішального голосу іноземці не мають.

У Фундації DEJURE, яка відстежує судову реформу, переконані, влада проігнорувала рекомендації західних партнерів, щоб призначити до Конституційного Суду лояльних кандидатів і так узурпувати орган.

«Закон не відповідає висновку Венеційської комісії. А це означає, що він не задовольняє вимоги Європейського Союзу. Хто доклався до цього? Насамперед Андрій Смирнов, який курує в Офісі президента цей напрям. І очевидно, що парламентський комітет із питань правової політики. Найімовірніше, роль комітету технічна — були вказівки від Офісу, за якими вони оформили текст», — вважає адвокаційний менеджер Фундації DEJURE Степан Берко.

Антикорупціонери звинувачують владу в маніпуляції

Венеційська комісія надала два висновки про реформу відбору суддів КСУ. Перший, від 23 листопада 2022 року, розробляли разом з українською стороною, комісія проводила закриті онлайн-консультації з українськими стейкхолдерами. До процесу залучили, зокрема, заступника голови Офісу президента Андрія Смирнова, спікера парламенту Руслана Стефанчука, голову комітету з питань правової політики Дениса Маслова та віцепрем'єрку з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Ольгу Стефанішину.

Влада зайняла монолітну позицію — закон ухвалений і підписаний президентом згідно з рекомендаціями Венеційської комісії від 23 листопада минулого року. У ньому не було прямої вимоги призначити сьомого члена Дорадчої групи. А вже після цього, у грудні, європейці змінили свій висновок — зобов’язали додати сьомого експерта. Тому нібито всі рекомендації були враховані.

«У день підписання закону Венеційська комісія надіслала доповнення, у якому змінила точку зору. Це важливо. Щоб шукати тут “зраду”, ви маєте зрозуміти: якщо сильно постаратися, то закон, який прийшов із парламенту до Офісу президента, я технічно можу відпрацювати за годину й віддати на підпис президентові. А тепер порахуйте, скільки днів закон пролежав на Банковій до того, як був підписаний (майже тиждень — ред.). Отже, ніякої зради тут не було й немає», — розповідає заступник голови Офісу президента Андрій Смирнов.

За словами Смирнова, президент підписав закон у день публікації оновленого висновку, а саме 19 грудня. Але чи могли в Офісі президента не знати про підготовку нових рекомендацій? Їх ухвалили на пленарній сесії Венеційської комісії 16–17 грудня. А порядок денний був відомий ще 2 грудня.

Андрій Смирнов відповів hromadske, що його ніхто з міжнародних партнерів не попереджав про зміни: «У мене була комунікація з Венеційською комісією. Але офіційне спілкування з членами уряду та парламенту стосувалося першого висновку від 23 листопада. Доповнення ми не обговорювали».

Схожу історію розповідає й голова профільного комітету Денис Маслов: «У нас були майже щоденні консультації щодо реформи перед ухваленням закону. Та про підготовку оновлених рекомендацій міжнародні партнери нікого з членів комітету теж не попередили».

Такі аргументи можновладців — маніпулятивні, вважає експертка Центру протидії корупції Галина Чижик. Перший висновок, на який опираються представники української влади, не був затверджений остаточно. Рішення мали ухвалити 16–17 грудня.

«Андрій Смирнов, який відповідає за судову реформу в Офісі президента, не міг не знати, що Венеційська комісія оновлює редакцію висновку. Вони вдали, що їм нічого не відомо», — каже Чижик.

Встановити контроль над КСУ

Галина Чижик резюмує: українській стороні вдалося переконати Венеційську комісію закласти у висновок від 23 листопада норми, вигідні нашій владі.

«З наших джерел відомо, що Ольга Стефанішина намагалася переконати членів Венеційської комісії, якими саме мають бути їхні рекомендації. І виступала проти того, щоб Комісія рекомендувала надати вирішальну роль у процесі незалежним експертам у складі Дорадчої групи. Ми не знаємо напевно, тому що не були учасниками переговорів, але думаю, що українська сторона мала радикальну позицію, яка зводилася до того, що “ви маєте нам довіряти”», — каже Чижик.

Ми запитали віцепрем’єр-міністерку, чи переконувала вона Венеційську комісію не давати вирішальну роль міжнародним експертам у Дорадчій групі.

Вона відповіла: «Це повна маніпуляція. Ключовим елементом нашої дискусії (під час підготовки першого висновку — ред.) було те, що Венеційська комісія створила умови переважного голосу через призначення сьомого міжнародного експерта. Такий формат був для нас неприйнятний. Адже ми говоримо про довіру до держави. Залучаємо велику кількість коштів на реконструкцію й рухаємося до Європейського Союзу. І формулювання про недовіру до влади шляхом призначення сьомого експерта для нас було політично неприйнятне. Це не моя думка, а консолідована позиція парламенту».

Стефанішина вважає, що призначення сьомого експерта до складу Дорадчої групи не має нічого спільного ні з верховенством права, ні зі стандартами правосуддя: «Ця рекомендація — політична. Ми орієнтували наших міжнародних колег, що з політичного погляду для нас — країни, яка воює, — не може бути сумнівів чи недовіри щодо намірів держави, пов’язаних із реформою».

З такими твердженнями Галина Чижик не погоджується. На її думку, якби у влади — парламенту, уряду й президента — був щирий намір забезпечити доброчесність Конституційного Суду, то реформу проголосували б, а може, й імплементували ще до червня 2022 року, коли на це вказала Європейська комісія.

Експертка наголошує, що потреба реформи КСУ не взялася нізвідки — її засвідчили свавільні рішення суду, останнім із яких стало скасування системи електронного декларування 27 жовтня 2020 року. За півтора року жоден із політичних суб'єктів не ініціював зміни до закону, які розв'язували б питання доброчесності суддів КСУ.

«Тож така протидія ідеї конкурсного відбору суддів ставить під сумнів наміри, про які говорить Ольга Стефанішина. Звісно, порядок відбору суддів КСУ — це політичне питання, але не для Венеційської комісії, а насамперед для команди Володимира Зеленського. Природно, вони хочуть контролювати цей орган. Венеційська комісія натомість намагається запропонувати процесуальні запобіжники, які не дозволять обирати суддів КСУ в Офісі президента», — вважає Галина Чижик.

Українська сторона шукає компроміс із західними колегами, щоб міжнародні експерти таки мали переважне право у відборі. Однак формули з сьомим членом, як каже Ольга Стефанішина, не буде.

Влада проти сьомого представника від міжнародників

У парламенті заперечують, що влада намагається встановити контроль над КСУ. А небажання впроваджувати сьомого члена в Дорадчу групу експертів пояснюють тим, що такий вплив західних партнерів на формування державних органів може мати ознаки неконституційності й порушення державного суверенітету.

Так вважає голова профільного комітету ВР з питань правової політики Денис Маслов: «У нас у Конституції записано, як має формуватися склад Конституційного Суду. А саме — через органи державної влади, які обрав український народ, що є носієм суверенітету. Також у Правова оцінка ухваленого закону, яку надіслала Венеційська комісія спікеру ВР Руслану Стефанчукуlegal assessment зазначається, що модель голосування за Етичною радою є прийнятною».

Справді, у legal assessment Венеційська комісія допускає функціонування Дорадчої групи експертів за моделлю Етична рада — дорадчий орган, який відсіював кандидатів до Вищої ради правосуддя. Він складається з шести членів, половину з яких призначають західні партнери. Рішення ухвалюється більшістю голосів, за умови що його підтримали два члени ради від міжнародних організаційЕтичної ради. Але оптимальний варіант, як зазначено в листі Стефанчуку, — додати сьомого члена, який має нівелювати політичний вплив на ДГЕ.

В ідеї додати сьомого представника немає порушення Конституції, вважають у Фундації DEJURE.

Адвокаційний менеджер організації Степан Берко каже: «Якщо ми говоримо, що сьомий член — це порушення Конституції, і так тлумачимо цю норму — тоді можна скасовувати призначення керівників НАБУ, САП, НАЗК. До їх обрання були залучені міжнародні експерти з правом переважного голосу. Така сама історія з Вищою радою правосуддя, кандидатів до якої відсіювала Етична рада. Потрібно бути послідовним».

Практика показала, що модель Етичної ради має недоліки. Як ми писали раніше — до Вищої ради правосуддя потрапили члени з сумнівною репутацією.

«Коли створювалася Етична рада, представники від міжнародників казали, що не хочуть іти на конфлікт з українською стороною, а намагатимуться шукати консенсус. Це стримує іноземців від застосування інструменту вирішального голосу. Якби членів було сім — конфлікт вичерпався б. Далі йшов би процес голосування», — вважає Степан Берко.

Навіщо владі підконтрольний КСУ?

У політичних кулуарах давно ходять чутки, що готуються зміни до законодавства, які дозволять швидко провести післявоєнну передвиборчу кампанію, каже політолог Микола Давидюк.

«Можливо, йдеться про проведення кількох виборів одночасно — парламентських, президентських і місцевих. Поки що юридичних підтверджень немає. Але депутати говорять про це не на камеру. Конституційний Суд — це ключик до таких виборів. Я думаю, що в оточенні президента є люди, які розповідають йому історії про Черчилля, який програв вибори через два місяці після війни. А отже, потрібно проводити їх раніше», — зауважує Давидюк.

Що такі розмови ведуться, кажуть і наші співрозмовники в парламенті з фракції «Слуга народу».

«Наприклад, коли ми звільнимо Крим. Його населення — два мільйони. Як вони будуть голосувати? Або Донецьк чи Луганськ? Провести швидко вибори без урахування, хто там живе? Це ні до чого хорошого не приведе. І це важко реалізувати. В Офісі можуть хотіти що завгодно, але чи вдасться — сумніваюся», — вважає депутат президентської партії.

Та якщо влада таки намагатиметься провести вибори якнайшвидше — саме Конституційний Суд може цьому завадити.

«Ця ідея потребує змін до Виборчого кодексу. Може бути порушене активне виборче право. Якщо змоделювати ситуацію, наприклад, виборів у 2024 році після перемоги, то це мали би бути позачергові. Кожен виборчий процес має тривати два місяці. І вони не мають нашаровуватися один на одного. Якщо ж будуть порушення — КСУ може визнати неконституційними певні положення виборчого законодавства й зупинити виборчий процес», — розповідає членкиня правління Центру політико-правових реформ Юлія Кириченко.

Зараз у Конституційному Суді працюють 13 суддів. За інформацією фундації DEJURE, п’ятеро з них лояльні до Офісу президента. Ще п’ять посад нині вакантні. Для ухвалення рішень КСУ необхідно 10 голосів. Крім того, не всі рішення ухвалюються в пленарному складі. Конституційний Суд має два сенати по дев'ять суддів. Для того щоб блокувати рішення там, достатньо п'яти голосів.