«У нас немає легальної Конституції. Вона революційна» — Шаповал

28 червня українська Конституція святкувала своє 20-річчя. За цей період її успішно змінювали кілька разів, хоча були і провалені спроби.

У 2004 — народні обранці скоротили повноваження президента.

У 2010 взагалі повернулися до Конституції 1996 року, знову перетворивши Україну у президентсько-парламентську республіку.

У лютому 2014, в часи Євромайдану, під тиском протесту Янукович погодився на відновлення редакції Основного закону 2004 року.

У серпні 2015 у першому читанні парламент затвердив зміни до Конституції в частині децентралізації влади. Затвердив із кров'ю — біля Ради сталася бійка, внаслідок якої загинули четверо нацгвардійців і понад 120 людей були травмовані.

Ну і нарешті розпочали судову реформу — зміни до Конституції в частині правосуддя офіційно були опубліковані 29 червня в газеті Верховної Ради «Голос України». Документ, за задумом, спрямований на забезпечення незалежності судової влади, підвищення вимог та професійних стандартів до суддів, обмеження їхнього імунітету, а також на забезпечення безперервної та ефективної роботи органів судової влади на перехідний період. 

Володимир Шаповал як член робочої групи Конституційної комісії брав участь у розробці проекту Основного закону у 1994 — 1996 роках. Hromadske.ua поговорило із доктором юридичних наук, автором робіт та публікацій на тему конституційного права, який і сам пропрацював у КСУ тривалий час: з 1996 по 2005 роки. В інтерв'ю — про всі зміни, які пережив основний закон, про синдром «васькізма» і те, чому сьогоднішній текст Конституції є революційним, але нелегальним з точки зору Європи.

Українську Конституцію змінювали кілька разів. Це багато чи мало за такий відрізок часу?

Треба говорити про якість змін. Американці змінювали Конституцію 27 разів. І, думаю, щоразу якісно. У Франції взагалі діє 16-та Конституція. У нас всі зміни, які були, сумнівної якості.

Підхід був завжди надміру кон'юктурний. Тобто, виходило не з інтересу суспільства, а з бажань політиків. Скажімо, 2004 рік. Злякалися, що президентом буде обрано Віктора Ющенка — звузили статус президента.

Захотіли сподобатися західним партнерам — заговорили про децентралізацію, про особливості місцевого самоврядування в ОРДЛО так званому.

21 лютого 2014 року Верховна Рада ухвалила закон про відновлення дій окремих положень Конституції України. Тобто фактично ВР змінила Конституцію вкотре.  Але зараз забувають і сором'язливо не говорять про те, що змінила її знову ж таки у неконституційний спосіб. Поясню чому.

Спосіб внесення змін до Конституції визначений в 13-му розділі. Те, що відбулося 21 лютого 2014 року, попри те, що ми розуміємо, в якій ситуації була країна, воно абсолютно не стосувалося встановленого порядку ревізії Конституції. Ніякого обговорення в парламенті. І ще момент, який я хотів би, щоб прозвучав публічно: є дуже серйозні сумніви, що в залі Верховної Ради під час голосування за ухвалення цього закону про повернення дій отих положень до Януковича, не було належної кількості голосів. І цифри, які офіційно називають, не відповідають реальним. Тобто ми живемо зараз за умов, коли в нас немає законного легального тексту Конституції.

Немає у нас зараз легального тексту Конституції. Він революційний. Але з точки зору нашої дружньо-братської Європи він не дуже легальний. І ось у цей не зовсім легальний текст вносяться зміни.

А чи був тоді альтернативний спосіб? Що вони мали зробити за правилами?

На той момент, можливо, враховуючи ситуацію революції, іншого способу не було. Але давайте рахувати. З того моменту минуло вже 2 роки. За 2 роки, практично за один рік, можна було зробити так, щоб не тільки для юристів, — для суспільства наша Конституція була легальною.

Я мав розмову з паном Томбінським, відомим послом, який донедавна працював в Україні, він чудово знає цю проблему. Розумієте, ми знову виглядаємо якимось ущербними. Ну, немає у нас зараз легального тексту Конституції. Він революційний. Але з точки зору нашої дружньо-братської Європи він не дуже легальний. І ось у цей не зовсім легальний текст вносяться зміни. Мабуть, думають, що, вносячи зміни, легалізують те, що з самого початку було сумнівним.

А як повернути цю ситуацію до юридичної норми?

Юристи сказали би дуже просто: буквально через тиждень після того, як це все відбулося, взяли би і почали елементарну роботу. У ВР був би внесений закон, який відтворював би текст Констутуції, що діяла до відомого, абсолютно дикого рішення КСУ. Проголосували б. Потім через визначений Констутуцією строк, тобто на наступній сесії, проголосували би другий раз, і мали би абсолютно легальний, абсолютно нормальний з точки зору хоча б форми, текст Конституції. Це не було зроблено.

На той момент склався певний розклад політичних інтересів, політичних взаємостосунків між тими, хто, будемо говорити, на хвилі революції прийшов до влади. І вони побоювались щось змінювати. А владу вони, скажу грубо, «придбали» чужими руками тих людей, які скинули попередній політичний режим.

Ви згадували в одній зі своїх статей, що Конституція перебуває в «підлітковому» стані за змістом. Про що саме йдеться?

У нас процес затвердження змін відбувається в режимі конвульсій. Це по-перше. А по-друге, у нас маса проблем зі змістом Конституції. В нас, скажімо, є другий розділ: права і свободи людини-громадянина. Але в ньому немає ніяких належних юридичних гарантій. І дуже багато такого, що не реалізується. Тим самим, компроментується Конституція. І найцікавіше. За весь цей період не було жодної пропозиції змінити другий розділ. Уточнити, відкорегувати. Зробити так, щоб він був адекватний нашим можливостям.

Або у нас постійно співають про якусь парламентсько-президентську республіку. А я не знаю, що це таке. Кожен розуміє по-своєму. Я переконаний, що треба посилювати парламентаризм в Україні. При чому, обов'язково, на грунті нового виборчого закону. Всі це розуміють, ніхто нічого не робить серед політиків.

Далі. Я переконаний, що статус президента потрібен з метою убезпечитись від чогось. Ми постійно під загрозою авторитаризму знаходимось.

А які загрози того, що не вдасться політикам домовитися і легітимізувати ту ситуацію навколо Конституції, яка склалался?

Я би говорив не про загрози. Був такий термін в свій час: синдром «васькізма». Ну це Васька з байки Крилова «слухає да їсть». Оцей «васькізм» в нашій політиці присутній. Це в нас така політична, передусім, традиція — нічого не змінювати, доки грім не гряне.

Складається враження, що реформа Конституції на користь суспільства можлива тільки тоді, коли влада буде вкотре налякана суспільством.

Які саме вагомі зміни мусять бути внесені, на вашу думку, до Основного закону, а чого з того, що пропонують парламентарі, варто було б уникнути?

Треба було б серйозно підійти до змісту другого розділу Конституції України, який називається «права і обов'язки громадянина України» і подумати, які ми можемо записати гарантії, які будуть реально сприяти реалізації конкретних прав, а не просто побажання, як приблизно в 48 статті: «кожен має право на достатнє харчування». Це, знаєте, майже як анекдот. Давайте ще право на щастя запишемо і всі будемо сміятися і радіти.

Друге. Нам треба було б дуже серйозно реорганізувати державний механізм. Нам потрібно, паралельно вносячи зміни до Конституції, змінювати законодавство.

З точки зору реалізації влади, з судом ми нібито розібралися. Кажуть, що відсторонюють владу від впливу на суди. Вибачте, а як тоді читати норму закону про внесення змін до Конституції щодо правосуддя, що президент призначає суддів за поданням Вищої ради юстиції?

Я вважаю, треба зробити парламентську республіку. Де президент на підставі нової редакції Конституції обирається на загальних виборах, але статус його з точки зору впливу на виконавчу владу вкрай обмежений. Тобто, він не виконує церемоніальні функції, як казав один західно-європейський президент: «моє завдання відкривати виставки хризантем і не більше», але все ж таки, це не повинен бути актор першого плану у сфері влади.

Нехай хтось один несе відповідальність за стан управління в державі. І таким повинен бути уряд. Ну і нам потрібно зробити так, щоб уряд був пуповиною, зв'язаною з парламентом. Зараз нібито так само схоже. Але вплив президента у нас досить дивний.

До речі, Україна - єдина країна в Європі, а то і в світі, де склад уряду формується навпіл президентом і прем'єром. Подання двох кандидатур — міністра оборони і міністра закордонних справ — здійснює президент. Це дивний підхід.  Та сама Венеціанська комісія про це кілька разів зауважувала, але ми робимо вигляд, що таких зауважень не було.

Що таке «ліквідувати недоторканість»? Даруйте, у нас цілком можливо, що при нинішній владі може з'явитися не один десяток народних депутатів, які будуть затримуватися, арештовуватися безпідставно.

Наскільки системними виглядають бачення та пропозиції щодо змін до Конституції?

Якщо говорити про автономну республіку Крим, то пан президент хоче сподобатись політично (йдеться про ініціативу закріпити конституційно права кримських татар на самовизначення — Hromadske). Але це правильно. Інша справа, вносячи зміни до розділу 10-го і створюючи замість так званої адміністративної автономії, яка була у нас донедавна і сьогодні формально існує — національну. Наскільки це результативно на даний момент? Не буду це коментувати.

Тема недоторканості народних депутатів така ж спекулятивна, як тема національної автономії кримських татар. Тому що це спосіб, даруйте за вульгаризм, «пресувати» народних депутатів вкотре і показувати які вони нікчемні, егоїстичні — і от на тлі такого наш президент, він демократичний, правильний і взагалі. А що таке ліквідувати недоторканість? Даруйте, у нас цілком можливо, що при нинішній владі може з'явитися не один десяток народних депутатів, які будуть затримуватися, арештовуватися безпідставно, а потім спробуй доведи: підставно було чи ні.

В усьому світі існує інститут імунітету депутата. Інша справа, що його треба обмежити. І забезпечити механізмом, щоб не було як у нас: поки ВР розгляне, оцей народний депутат 10 разів накиває п'ятами на теплі моря або кудись за кордон. І це треба зробити шляхом внесення змін до Конституції, обмеживши депутатів з неможливістю арешту без дозволу парламенту. Або без дозволу голови, щоб це було оперативно. Також необхідно з Конституції вилучити положення, згідно з яким статус народного депутата визначається законом.

Почитайте закон про статус народного депутата. Там чого тільки немає. І шляхом повної зміни цього закону — я так думаю, що десятка три змін було внесено самими народними депутатами, вони ж для себе все це роблять — уможливлюються їхні дії, які взагалі мають дикунський характер.

Треба звузити депутатський імунітет до неможливісті арешту - окрім арешту чи затримання на місці злочину без швидкого дозволу, мабуть, голови ВР. Як це, наприклад, зроблено у Великобританії. Можливо, навіть ще вужче: тільки під час сесії. У період сесії він не може бути затриманий. А якщо він там щось таке зробив, після закінчення сесії, він нормальний пересічний громадянин. Його будь-який поліцейський може взяти під руки і зробити до нього процесуально те, що передбачає закон.

Не можна робити Конституцію інструментом чисто політичних ігор. Давайте зробимо хоча б імітацію суспільного договору, а не домовленості між політиками.

Ви говорите про часткові чи системні зміни?

Треба почати хоча б обговорення. Не треба обмежуватися тезою пана президента про точкові зміни. А точки буде ставити він, де вважає за доцільне. Взагалі це не справа президента займатися конституційною нормотворчістю. Саме ВР, нелюбима багатьма, уповноважена вносити зміни до Конституції.

До речі, скажу відверто, від самого початку роботи нинішньої конституційної комісії я і кроку не зробив, щоб брати в ній участь, бо я вважаю, що конституційна комісія, яка б займалася розробкою проектів щодо внесення змін до Конституції, має бути створена парламентом.

Системну роботу треба починати вчора. І щоб кожна думка озвучувалася. І потрапляла в суспільство. Щоб ми сюди прийшли з вами, дивилися один на одного, я вам пояснював, що і як. Або щоб політики приходили і не просто говорили красиві слова, якісь закодовані тією політичною силою, де вони перебувають, а проявляли хоча б мінімальну щирість.

Ця робота вже ведеться. Поза системно. Ведеться робота над розробкою проекта системних змін до Конституції України. І коли вона буде завершена, її запропонують. Не президенту, не ВР, а просто запропонують суспільству. Якщо сподобається, — нехай політики на неї рефлексують.

Не можна робити Конституцію інструментом чисто політичних ігор. Давайте зробимо хоча б імітацію суспільного договору, а не домовленості між політиками. "Ми тобі парламент, ти нам недоторканість. Я вам недоторканість, ви мені - додаткові можливості при призначенні суддів"

Ви 9 років були суддею КСУ. Яку роль у творенні і формуванні Конституції має відігравати суд?

Я колись казав про КСУ як про покійника. Або добре, або нічого. Але якщо абстрактно... Свого часу судом була зроблена помилка, я був в тому складі, був проти, але, на жаль, більшість проголосувала за інше. Що повинен говорити КСУ стосовно законопроекту про внесення змін, який йому для висновку передала ВР? Треба, щоб це був консультативний висновок. Між іншим, так в Молдові, так в Туреччині.

У нас — як сказав КСУ, так ви і повинні діяти. КСУ своїм рішенням перетворив себе в активного творця Конституції. Нинішній склад — не коментую. Ну як можуть бути незалежними 6 суддів КСУ — майже половина нинішнього складу, як є постанова від 21 лютого 2014 року, в якій сказано: рекомендувати з'їзду суддів звільнити з посади таких-то за порушення присяги, рекомендувати звільнити президенту такого-то , включаючи голову нинішнього, за порушення присяги. Нібито всі забули про цю постанову.

До речі, ВР своєю постановою звільнила тих суддів, які «вишивали» в часи Януковича відоме рішення. І вони потім судились, але програли суди. І виходить так: ті, бідні, постраждали, за правду чи за неправду, а ці, небідні, сидять і ухвалюють рішення, які є вирішальними для нашої державно-правової долі. Абсолютно неприйнятна ситуація. Тому краще про КСУ нічого не говорити.