Законодавство, бюрократія та корупція: що заважає нормально працювати транскордонному співробітництву в Україні

Які є проблеми?

Хоча до транскордонного співробітництва (ТКС) Україна залучена давно, соціологія показує, що люди майже нічого про нього не знають. Навіть серед жителів прикордонних областей, які межують з Європейським Союзом, про існування таких проєктів за підтримки ЄС у їхньому населеному пункті чи регіоні чули лише 12,7% та 16,7% відповідно (дані станом на 2019 рік).

 Але погана комунікація — лише одна з багатьох проблем. У свіжому дослідженні громадської організації «Квадрівіум» опитали понад 90 експертів та залучених до транскордонного співробітництва людей.

І як показують результати, головними перепонами для ТКС сьогодні є інституційні відмінності, зокрема нижча якість адміністрування та системи управління з українського боку (53,9% опитаних зійшлися на такій думці), а ще відмінність законодавства з іншими країнами (51,7%) та його загальні недоліки (48,4%). Також майже кожен третій опитаний (28,2%) вказав, що заважають розвивати прикордонну співпрацю бюрократія та корупція в Україні.

 «Величезна бюрократична машина, через яку доводиться пройти, доволі часто змушує наших партнерів задуматися, наскільки взагалі треба було братися за ці проєкти і запускати їх», — розповідає про проблему радник віцепрем’єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Іван Нагорняк.

 Нестачу фінансування назвали проблемою 17,9% опитаних. Нагорняк пояснює, що через відсутність грошей з української сторони бувають випадки, коли вже реалізовані проєкти перестають нормально працювати: «Якщо закінчується проєкт і є державне фінансування для того, щоб започатковану ініціативу продовжувати, то, звичайно, є якась стійкість. Але ми дуже часто бачимо, що закінчується проєкт — і все».

Проблемою в Україні є і нестача кваліфікованих кадрів зі знанням фахової англійської, яка необхідна для комунікації з іноземними партнерами та написання ґрантових заявок.

А також відсутність інституційної пам’яті. Щодо останнього, то часто після зміни влади чи конкретного посадовця попередні домовленості стають неактуальними і переговори потрібно починати знову.

 «У нас був випадок, коли прийшов новий голова і звільнив усіх в облдержадміністрації. А там у міжнародному відділі були люди, які працювали по 3-4 роки дуже ефективно… Тому дуже рідко облдержадміністрації та райдержадміністрації є партнерами або заявниками у межах європейських проєктів», — розповідає про свій досвід директор комунального «Ізмаїльського бюро сприяння інвестиціям» Валентин Строя.

Потрібно враховувати і те, що плани України та її європейських партнерів можуть відрізнятися. Якщо українська сторона досі закриває базові потреби, то у ЄС зробили це ще з десяток років тому і нині перебувають на іншому рівні.

 Позначилась в останні два роки на транскордонному співробітництві і пандемія коронавірусу, яка ускладнила логістику та контакти між людьми по обидва боки кордону. Додає труднощів також коливання курсу валют, адже проєкти часто реалізовуються роками, а гроші від європейських партнерів надходять частинами.

Транскордонне співробітництво: що це взагалі таке?

Транскордонне співробітництво має розв’язувати спільні із сусідніми країнами проблеми. Адже часто без залучення обох сторін зробити це важко.

Україні така співпраця з європейськими сусідами дозволяє залучати гроші ЄС для розвитку своїх прикордонних регіонів, поглиблювати євроінтеграційні процеси, налагоджувати зв’язки між людьми по обидва боки кордону та переймати іноземний досвід.

Ще у 1993 році Верховна Рада ратифікувала Європейську рамкову конвенцію про транскордонне співробітництво. Так ми погодилися підтримувати та заохочувати ТКС.

 У Законі «Про транскордонне співробітництво» 2004 року Рада визначила, що ТКС спрямоване встановлювати і поглиблювати економічні, соціальні, наукові, технологічні, екологічні, культурні та інші відносини. І якщо спочатку закон фокусувався здебільшого на економіці, то потім його дію таки розширили й на інші вищеназвані сфери.

 А нещодавно, у квітні 2021 року, уряд схвалив нову Державну програму розвитку транскордонного співробітництва, яка розрахована до 2027 року. У документі визначили, як саме розв’язуватимуть спільні з сусідами проблеми, де братимуть гроші і хто за це відповідатиме. Пріоритетними напрямами назвали, зокрема, розвиток з ЄС Дунайського регіону, а також прикордонної інфраструктури гірських територій Карпат.

 Щодо євроінтеграції, то згадки про спільне сприяння розвитку ТКС є і в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС, яку ми підписали у 2015 році.

Як це працює?

Розгляньмо приклад такої співпраці з Європейським Союзом. До неї залучені 6 прикордонних областей України: Волинська, Закарпатська, Івано-Франківська, Львівська, Одеська та Чернівецька.

Загалом вони межують з 6 державами (4 з яких є членами ЄС) і беруть участь у 5 програмах транскордонного співробітництва: «Білорусь — Україна»; «Польща — Білорусь — Україна» (2014-2020); «Румунія — Україна»; «Угорщина — Словаччина — Румунія — Україна» (2014-2020); «Молдова — Україна».

 Наприклад, Закарпатська область має кордон одразу з 4 країнами і долучена до 3 таких програм. Водночас Івано-Франківщина хоч і бере участь у двох програмах, є єдиною з цих областей, яка не має жодного пункту перетину державного кордону (хоч його облаштування обговорюють уже близько 20 років).

Питання розвитку ТКС включені в регіональні стратегічні документи. В межах транскордонного співробітництва у кожному регіоні визначають свої пріоритети та подають ґрантові заявки, щоб взяти участь і реалізувати проєкт через його співфінансування.

 Долучитися можуть як держустанови, так і громадський сектор, який ще 10 років тому був чи не єдиним активним учасником від України. Але нині його «монополію» зруйнували об’єднані територіальні громади. Як пояснюють експерти, це зумовлено грошима, адже ОТГ тепер намагаються залучити їх для розв’язання своїх проблем.

 «…внаслідок цього десятирічного досвіду регіону [до кола активних учасників] додалася значна частка місцевих територіальних громад, державних організацій, наукових установ, структур виконавчої влади», — розповідає про досвід свого регіону заступниця начальника Управління з питань міжнародних зв’язків Закарпатської облради Уляна Гурчумелія.

Запропоновані проєкти ТКС мають бути некомерційними та такими, що покращують життя мешканців прикордоння. Реалізовувати їх можуть не один рік. Наприклад, низку проєктів з програми «Польща — Білорусь — Україна» 2014-2020 років досі втілюють у життя. Програма діє в межах Європейського інструменту сусідства (ЄІС) і стала найбільшою на сухопутних кордонах ЄС. Її бюджет становив 170 млн євро, які скерували на реалізацію 167 проєктів у сферах захисту довкілля, культури, охорони здоров’я та безпеки.

Що діється на місцях?

Окрім економічного розвитку, ТКС в перспективі допомагає зменшити розрив у розвитку територій по обидва боки кордону. Це підтверджують і ті, хто безпосередньо бере участь у транскордонному співробітництві.

90,1% опитаних зазначили, що транскордонне співробітництво має позитивний вплив на місцевий та регіональний розвиток. Понад 80% також зазначали, що ТКС посилює співпрацю України з країнами-сусідами, міжлюдські контакти та культурну взаємодію.

Більша частина опитаних (57,1%) оцінюють вплив програм ТКС на євроінтеграційні процеси в Україні як високий та дуже високий. А як низький та дуже низький — 14,3%.

Найпоширенішими завданнями проєктів ТКС є:

• просування місцевої культури та збереження історичної спадщини;
• захист навколишнього середовища, адаптація до зміни клімату;
• підтримка освіти та науки;
• підприємництво та розвиток малого і середнього бізнесу;
• покращення доступності регіонів, розвиток транспортних і комунікаційних мереж і систем.

Але експерти зазначають, що проєкти ТКС все ж більше відповідають стратегіям і завданням, визначеним на рівні ЄС, ніж інтересам їхніх учасників в Україні. Також серед проєктів бракує важливих тем, як-от екологія, спорт чи освіта.

 «Якщо, наприклад, говорити про програму “Румунія — Україна”, то мені у ній не вистачає теми екології... Для Закарпаття, на мою думку, екологія — це взагалі пріоритет номер один. Хотілося б, щоб вона була у всіх програмах, причому з інфраструктурними можливостями. Також йдеться про тему освіти, яка є в румунській, але немає в інших програмах...», — розповідає про проблему директор комунального «Агентства регіонального розвитку та транскордонного співробітництва “Закарпаття”» Закарпатської облради Михайло Данканич.

 Хто ж отримує вигоду? Двома найбільшими бенефіціарами таких програм є місцеві громади та органи місцевої влади. Найменший зиск, як показали результати дослідження, має бізнес.

 Щодо співпраці між різними учасниками транскордонного співробітництва, то найкраща вона між українськими та іноземними партнерами ТКС, а також між ГО і місцевими органами влади.

 Найменший рівень синергії між центральними та місцевими органами влади України. І це ще одна проблема, яку експерти пояснюють тим, що в столиці і в регіонах не завжди збігається бачення нагальних потреб, і розв’язувати ці питання можна та варто коштом програм ТКС.

Детальніше про дослідження

Проєкт «Гармонізація інтересів суб’єктів транскордонної співпраці як чинник місцевого розвитку прикордонних областей України» реалізує ГО «Квадрівіум» спільно з ГО «Сприяння міжкультурному співробітництву» (Одеса), Поліським фондом міжнародних та регіональних досліджень (Чернігів) та Радою зовнішньої політики «Українська призма» (Київ) за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» у межах ґрантового компонента проєкту EU4USociety.

 Метою дослідників було дослідити ступінь залученості, очікувань та бачення розвитку транскордонних процесів представниками організацій та установ, які до них залучені. Аналізували шість прикордонних областей України (Волинську, Закарпатську, Івано-Франківську, Львівську, Чернівецьку та Одеську).

 Дослідники вивчили стратегії розвитку зазначених областей до 2027 року, а також українське законодавство в частині транскордонного співробітництва. У березні-квітні 2021 року опитали 91 експерта, залученого до ТКС: представників органів влади та органів місцевого самоврядування, громадського сектору та академічної спільноти, ключових фахівців із вироблення та реалізації ТКС у зазначених областях, а також співробітників адміністративних структур програм транскордонного співробітництва, фінансованих ЄС.

 А для глибшого розуміння сприйняття ефективності та динаміки ТКС, перспектив, очікувань щодо його подальшого розвитку у квітні 2021 року провели також 14 глибинних експертних інтерв’ю.