Санкції в епоху Трампа: чи ослаблять обмеження щодо росії?

Як Вашингтон тиснув на москву за першого терміну Трампа?

Ще перед своєю інавгурацією у 2017 році Трамп сказав, що «принаймні на певний період» залишить без змін санкції проти росії, запроваджені адміністрацією Обами у відповідь на її втручання в американські вибори 2016 року. Водночас він припустив можливість їх скасувати, якби рф погодилася надавати допомогу для боротьби з тероризмом, а також для досягнення інших цілей, важливих для США.

Упродовж перших тижнів перебування Трампа на посаді президента його адміністрація почала готуватися до зняття санкцій з росії, але дипломати посилили тиск у Конгресі, щоб заблокувати цей крок. Багато членів Конгресу хотіли жорсткіших рішень, щоби покарати росію за її безпрецедентне втручання в американські президентські вибори.

28 липня 2017 року Сенат США проголосував за ухвалення Закону про боротьбу з противниками Америки за допомогою санкцій (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA). Без публічної церемонії Трамп підписав законопроєкт 2 серпня. Проте відразу оприлюднив дві бурхливі заяви, стверджуючи, що закон має «суттєві недоліки» та містить «низку явно неконституційних положень». Такі коментарі Трамп висловлював разом із критикою Конгресу, який звинуватив у погіршенні відносин із росією.

Хоча закон був підписаний, впровадження відбувалося дуже повільно. Ключова частина закону, стаття 241, вимагала від міністра фінансів, за погодженням із розвідкою та чиновниками, подати детальний «кремлівський список» з іменами значущих російських політичних діячів та олігархів, пов’язаних із кремлем та корупцією. Звіт мав на меті викрити осіб, які отримали вигоду від незаконних зв’язків із кремлем.

Однак в останній момент уся ця робота зійшла нанівець, оскільки список урешті-решт сформували на основі найбагатших російських мільярдерів за версією Forbes. Це не забезпечило відбір саме тих, хто становив найбільшу загрозу, і тому накладення санкцій на всіх виявилося менш ефективним.

Інструмент накладання санкцій адміністрація США також використовувала у відповідь на отруєння сім’ї Скрипалів у Великій Британії у 2018 році. Тоді був запроваджений набір санкцій, спрямований на експортовані російській федерації товари, які можуть використовуватися у військових цілях. Однак, відповідно до Закону про контроль над хімічною та біологічною зброєю та ліквідацію бойових дій 1991 року, якщо протягом 90 днів сторона-порушник не надасть гарантій незастосування хімічної й біологічної зброї, повинен бути накладений другий раунд санкцій. Цього розвитку подій Трамп намагався уникнути з метою збереження відносин із росією. Його розмова з путіним у цей період охоплювала теми пожеж у Сибіру та торгівельних відносин між країнами. Чи говорили вони про санкції — невідомо. Зрештою, запровадити новий раунд санкцій Трампа спонукав надісланий до Білого дому двопартійний лист, у якому йшлося про необхідність впровадження нових санкцій у зв’язку з порушенням російською федерацією уже згаданого закону.

За президентства Трампа був ухвалений також Закон про захист енергетичної безпеки Європи (Protecting European Energy Security Act, PEESA), згідно з яким санкції накладалися на будь-яку компанію, яка допомагала російській державній газовій компанії «Газпром» завершити будівництво трубопроводу до Європейського Союзу. Причиною такої позиції американського державного апарату була перспектива перетворення нового трубопроводу «Північний потік-2» на інструмент примусу з боку рф, з огляду на і так велику залежність Європи від російського газу. Президент Трамп навіть заявив, що новий трубопровід може перетворити Німеччину на «заручника росії».

Проте деякі аналітики вважають, що якби такі санкції були накладені одразу ж після отримання Трампом президентських повноважень у 2017 році, то російському проєкту було б важко дійти до завершення. Упродовж правління 45-го президента спостерігалися кволі спроби цьому протидіяти, а коли у 2019 році проєкт був завершений уже на 90% — було вже надто пізно щось змінити. Замість того щоб зупинити його ще на початку будівництва, адміністрація Трампа відхиляла багаторічні двопартійні заклики Конгресу запровадити санкції, щоб зупинити проєкт. Лише коли Конгрес ухвалив обов’язкові санкції, адміністрація була змушена вжити конкретних дій.

Ще одним контроверсійним епізодом у застосуванні санкційної стратегії проти росії стала ситуація щодо російського олігарха Олега Дерипаски. У 2018 році Міністерство фінансів запровадило перші послідовні санкції, націлені на нього та його компанію «Русал», яка є найбільшим виробником алюмінію за межами Китаю. Наслідки таких заходів були вагомими: акції «Русалу» впали більш ніж на 50%.

Однак незадовго після цього, у квітні 2018 року, Трамп ухвалив найбільш суперечливе рішення про зняття санкцій із трьох компаній Дерипаски — з «Русалу», En+ Group і АТ «ЄвроСибЕнерго». Важливо зазначити, що російського олігарха підозрювали у зв’язках з Полом Манафортом — центральною постаттю в розслідуванні про можливу змову між Трампом та росією на американських виборах 2016 року. До того ж рішення про скасування санкцій, накладене Мінфіном США, суперечило наполяганню демократів, а також деяких представників Республіканської партії щодо збереження обмежень.

Представники адміністрації Трампа та багато республіканців, які підтримали скасування санкцій, заявили, що вони стурбовані впливом накладених на «Русал» обмежень на світову алюмінієву промисловість. Так, Міністерство фінансів підписало угоду про зняття запроваджених заходів в обмін на реструктуризацію компаній, яка повинна була зменшити контроль Дерипаски над ними. Адміністрація Трампа назвала цю угоду жорстким кроком щодо олігарха, оскільки останній нібито був змушений піти на великі поступки. Водночас цей документ містив положення, які звільняли Дерипаску від сотень мільйонів доларів боргів, залишаючи йому та його союзникам контрольну частку в його найважливішій компанії.

Як бачимо, санкційна стратегія Трампа щодо росії є доволі неоднозначною. З одного боку, Трамп був схильний жорстоко підходити до цього питання. Згадаймо, наприклад, продовження економічних обмежень, запроваджених через вторгнення росії в Крим, чи накладання санкцій з метою зупинення будівництва «Північного потоку-2». З іншого боку, ширше бажання Трампа уникнути повного погіршення відносин з росією, кероване його дипломатичною позицією та особистими схильностями, зрештою знизило загальну ефективність його стратегії санкцій. Ця неузгодженість між наполегливими діями та обережною дипломатією підкреслює проблеми, пов’язані з розробкою узгодженої та ефективної політики щодо росії.

Чого очікувати далі?

За кілька днів до інавгурації Трампа адміністрація Байдена оприлюднила найсуворіші обмеження проти нафтової промисловості росії з початку 2023 року: США внесли до чорного списку двох провідних виробників нафти, двох великих страховиків і низку невеликих компаній, що торгують російською нафтою. Однак найважливішим кроком стала заборона 183 нафтових танкерів так званого тіньового флоту. Сукупна потужність суден із чорного списку становить близько третини загального експорту російської нафти та супутніх продуктів.

Проте ефективність нового режиму санкцій значною мірою залежить від адміністрації Дональда Трампа: щоб вони спрацювали, США повинні переконати індійських і китайських покупців у власній серйозності дотримуватися встановлених обмежень. Так, попередня адміністрація дала теперішній владі Сполучених Штатів великий козир у подальших можливих мирних переговорах між Україною та росією. Про російську економіку, яка зазнає краху, Трамп уже згадував у своїй публікації в Truth Social. Тому посилення чи, можливо, послаблення санкцій може бути інструментом переконання російської сторони у врегулюванні конфлікту.

Варто зазначити, що наразі Трамп перебуває в дещо інших геополітичних умовах, аніж за першої своєї каденції. Очевидним є те, що економічні методи, включно із санкціями, становитимуть значну частину інструментів, які США використовуватимуть, щоб досягти успіху в нову еру конкуренції великих держав. Економісти вважають, що зосередження уваги на нафтогазовій галузі є очевидним і навіть панівним аспектом економічної політики Трампа. Якщо керуватися цією логікою, посилення та розширення санкцій було б розумним політичним кроком для забезпечення сильної економічної позиції Сполучених Штатів.

Це авторська колонка. Думка редакції може не збігатися з думкою авторки.