Гальмівні сили реформ. Чи здатна Україна на прорив?

Повільний процес розробки і впровадження ключових реформ є результатом впливу низки взаємопов'язаних факторів, що чинять сильний опір загальній модернізації української системи управління. Серед цих факторів: крихка політична єдність, спадщина часткових реформ, обмежена спроможність втілювати реформи у життя, опір судовій реформі та антикорупційним заходам.

Про це йдеться в аналітичній статті Королівського Інституту міжнародних відносин Британії Chatham House, авторами якої є науковці Джон Лаф та Ірина Солоненко. Громадське публікує частково лише один із розділів матерілу.

Крихка політична єдність

На заваді впровадженню багатьох важливих реформ у 2014 — 2015 роках стали політичні розбіжності. Щойно послабилася загроза з боку російського проекту за назвою «Новоросія», скерованого на розкол і «федералізацію» України, досягти порозуміння між конкуруючими політичними групами стало щодалі важче.

Брак політичної єдності в деяких сферах очевидний. Насамперед ідеться про практичну відсутність співпраці між урядом і парламентською коаліцією. Від грудня 2014 року, коли Верховна Рада взялася до роботи, було ухвалено лише 36 відсотків законопроектів, підготовлених урядом. Такий низький показник відображає низку чинників, у тім числі вплив корпоративних інтересів на розробку проектів законів та їхнє ухвалення, адже на голосування щодня ставиться дуже велика кількість законопроектів. Це також свідчить про недовіру між парламентом і урядом. Часом траплялося навіть так, що уряд готував проект закону в той час, як парламент або навіть президент представляли альтернативний документ.

Найбільш промовистими прикладами конкуренції різних груп, що неабияк сповільнює темп реформування, є реформи податкової та медичної систем. Посилення розколу всередині парламентської більшості також негативно позначилося на законодавчому процесі. наприкінці 2015 року двоє членів коаліції – «Самопоміч» та «Батьківщина» – відмовилися проголосувати бюджет на 2016 рік. «Батьківщина» і Радикальна партія не підтримали змін до Податкового кодексу. Двом великим членам коаліції – Блоку Петра Порошенка та «Народному фронту» – для ухвалення цих важливих законопроектів довелося забезпечити необхідну кількість голосів від парламентських груп, що здебільшого представлені бізнес-лобі.

Розпад правлячої коаліції в лютому 2016 року, майже через два роки після Революції Гідності, також частково був зумовлений втратою урядом підтримки народу і, зокрема, падінням рейтингів президента Петра Порошенка і ще більшою мірою прем’єр-міністра Арсенія Яценюка. Свою роль відіграли й умови, за яких почав працювати уряд Яценюка: вкрай скрутна соціально-економічна ситуація вимагала жорсткого зменшення субсидій і соціальних виплат. Це було неминуче, враховуючи стрімке скорочення ВВП 2014 і 2015 роках та девальвацію гривні, що в 2013—2015 роках сягнула 70 відсотків. Отже, відсутність реальних кроків у виконанні завдань Майдану і подоланні вcеохоплюючої «старої» корупційної системи призвела до розчарування процесом реформ і відкрила «вікно» для опортуністичних популістських сил, які продемонстрували свій потенціал на місцевих виборах у жовтні 2015 року.

Уряд також потерпає від браку одностайності. Йому важко дотримуватися єдиної стратегії та керувати процесом шляхом встановлення пріоритетів у реформах і узгодження суперечливих цілей. Могутня бюрократична машина поглинає компетентних і надзвичайно мотивованих реформаторів, до того ж їх кількість критично низька, через що вони часто опиняються в опозиції до інших міністерств і діють врозріз з інтересами своїх власних. Кабінет Міністрів являє особливо бюрократизовану і неефективну організацію, що свідчить про надзвичайно обмежені можливості самого уряду. Тож не дивно, що деякі країни ЄС висловили стурбованість з приводу здатності уряду реалізувати положення Угоди про асоціацію і закликали до призначення віце-прем'єра з європейської інтеграції.

Хронічний розкол зумовлений також недорозвиненістю політичної культури України, що виявляється у відсутності спільних ідеалів та цінностей, які б згуртовували політиків, та нездатністю досягати компромісу. Навіть сили, котрі підтримують реформи, не можуть працювати згуртовано. В Україні практично відсутні політичні партії західного зразка, чия ідеологія і програмна діяльність транслювали б інтереси певних соціальних груп. У більшості партій немає розвинених регіональних і локальних мереж, адже насправді це короткотермінові проекти, організовані на базі централізованої моделі. Крім того, найбільш успішні партії, які ввійшли до парламенту, і фінансово, і медійно підтримують найбагатші бізнесмени країни. Наприклад, з-поміж шести політичних сил, що увійшли до Верховної Ради України після парламентських виборів у жовтні 2014 року, лише «Батьківщина» існувала раніше як партія. Натомість інші були засновані переважно 2014 року після Революції Гідності. Відповідно політичні союзи, що виникають за таких умов, не є стійкими і довготривалими. Неофіційні джерела повідомляють, що навіть усередині партійних парламентських груп депутатів важко схилити до голосування, якщо вони захищають інші інтереси.

Надзвичайно складний процес ухвалення Закону України «Про державну службу» в парламенті 2015 року являє собою яскраву ілюстрацію того, які проблеми постають перед урядом, що впроваджує реформи в Україні. Перше читання відбулося в квітні, а прийнято цей закон було тільки наприкінці грудня. Незважаючи на однозначну згоду щодо реформування державної служби, народні депутати голосували за цей законопроект 20 разів, унаслідок чого до другого читання в документ було внесено майже 1300 правок. Ухвалена версія створює підґрунтя для реформи, однак не вирішує проблеми підвищення заробітної платні державних службовців. Утім, громадянське суспільство та міжнародна спільнота вважають прийняття закону великою перемогою. Саме завдяки їхньому тиску він був зрештою прийнятий і, за умови належного виконання, глибоко реформує державну службу України.

Обмежена спроможність втілювати реформи у життя

Досягнення згоди щодо реформ – це лише частина проблеми. Наступним серйозним викликом є їх впровадження за умов обмеженої дієздатності.

Одна з основних проблем полягає в неефективності апарату держслужбовців, що не реформувався із часів СРСР і являє собою громаддя чиновників недостатньої кваліфікації. За таких умов годі чекати ані ініціативи, ані продуктивності. Чимало державних службовців щосили тримаються за свої робочі місця, – і це не дивно, адже їх низька кваліфікація не дає інших професійних можливостей. Відчувається гостра нестача компетентних кадрів у галузі стратегічного планування і управління проектами, проте низька заробітна платня не дозволяє міністрам-реформаторам знайти гідну заміну старим чиновникам. Досі немає чіткого плану зменшення бюрократичної машини, а цей крок необхідний для залучення талановитих управлінців за рахунок підвищення зарплати. Підвищення заробітної платні чиновникам сприятиме зниженню рівня корупції, як свідчить досвід реформ у Грузії.

Окрім того, відсутній належний моніторинг. Проведення періодичних опитувань серед груп інтересів, яких торкнулися реформи, необхідне як частина комунікаційної стратегії. Це дозволило би показати, що уряд здатний на оперативну реакцію і конкретні дії задля досягнення кращих результатів. Наприклад, для перевірки того, наскільки успішним є процес дерегуляції, потрібне налагодження механізму зворотного зв’язку з підприємствами, що мають справу з податковою або митною службою. Добре висвітлені позитивні результати діяльності дозволили б уряду показати свою ефективність на шляху реформ і розвіяти міф про те, що в країні нічого не відбувається.

До того ж відчувається сильний опір на рівні імплементації вже прийнятих рішень. Недорозвинена правова культура в Україні є ключовою проблемою, оскільки законодавство здебільшого сприймається як бюрократична перешкода, що її можна обійти або проігнорувавши, або ж відкупившись. Це звична практика багатьох українських компаній, хоч їхні кроки, спрямованні на ухилення від виконання законів, не завжди помітні. Слабкість правоохоронних органів і недостатність заходів у боротьбі з корупцією створюють сприятливі умови для подальшого саботажу реформ, особливо з огляду на цілковиту відсутність загрози покарання за порушення нових правил.

Опір судовій реформі та антикорупційним заходам

Створення діючої судової системи та зменшення розмаху корупції в Україні є передумовою проведення успішних реформ у всіх галузях. Це також стало б «лакмусовим папірцем», що свідчить про готовність нинішніх лідерів до перетворення країни. Революція Гідності вибухнула в результаті посилення обурення і розчарування людей через безконтрольне розкрадання майна держави її ж очільниками, а також через цілковиту втрату довіри до судової системи і правоохоронних органів. Утім, попри всі запевнення в готовності до реформ у цих сферах, а також незважаючи на значний тиск із боку громадянського суспільства, іноземних урядів і донорів, у 2014—2015 роках уряд зволікав із впровадженням найважливіших змін. Новостворене Національне антикорупційне бюро України (НАБУ) розпочало роботу лише на початку січня 2016 року, зокрема через затримку зі створенням Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Громадянське суспільство також було глибоко розчароване небажанням оздоровити судову систему і призначити нових суддів.

Такий опір реальним змінам у цій сфері не дивує, адже нинішній правлячий клас складається здебільшого з представників старої політичної еліти і, природно, побоюється проведення справжніх антикорупційних розслідувань і розгляду справ у незалежних судах.

Спадок часів Януковича і його попередників надзвичайно обтяжливий. Упродовж майже всієї історії незалежної України з 1991 року можновладці та інші групи зацікавлених осіб використовували суди для обслуговування власних інтересів. Відтоді ситуація здебільшого не змінилася. Низка проблем, пов’язаних з роботою судів та якістю суддівського корпусу, які досі не були вирішені, створюють додаткові можливості для зловживання. Аналогічні проблеми знесилюють і реформування Генеральної прокуратури України, воєнізованої структури часів СРСР, що й нині функціонує відповідно до своєї первісної місії – радше як інструмент контролю, ніж орган, що забезпечує дотримання принципів верховенства права.

Наразі в Україні немає не лише діючих структур для проведення політично незалежних кримінальних розслідувань і притягнення винних до відповідальності, а й потрібного досвіду. Навіть за більшої готовності політичної еліти до впровадження судової реформи, перевірка суддів перед призначенням на посаду і формування культури невтручання в судову систему не може відбуватися лише за вказівкою згори. Процес пошуку надійних слідчих для поповнення кадрів НАБУ і налагодження зв’язків із прокуратурою, поза всяким сумнівом, потребуватиме деякого часу. Тож і українському суспільству, і міжнародній спільності слід набратися терпіння. Певні особи, дотичні до створення НАБУ, стверджують, що повільний темп роботи є частково виправданим через дотриманням усіх вимог відбору кадрів, а також залученням громадянського суспільства.

Проте надто повільні темпи впровадження реформ у цій галузі загрожують остаточно підірвати довіру народу до здатності уряду виконати ключові запити Майдану, себто забезпечити дотримання принципів верховенства права і запобігти розкраданню державних ресурсів керівною верхівкою. Ані українське суспільство, ані західних партнерів навряд чи й надалі задовольнятиме сухе ухвалення законів, що не супроводжується їх подальшою імплементацією.

Наприкінці 2015 року західні країни публічно висловлювали своє розчарування у зв’язку з відмовою президента Петра Порошенка призначити нового генерального прокурора замість Віктора Шокіна, який завзято чинив опір впровадженню антикорупційних реформ. У лютому 2016 року Порошенко врешті звільнив Шокіна, однак цей крок не супроводжувався видимими заходами для реформування прокурорської служби.

Прикро, але від березня 2014 року, коли нові лідери прийшли до влади в Україні, не було розслідувано жодної гучної справи, пов’язаної з оточенням Віктора Януковича. Незважаючи на претензії з боку нової влади, що режим Януковича на початку 2014 року вивіз із країни 32 мільярди доларів готівкою, повернули лише невеличку частку вкрадених грошей.

Утім, деяких важливих успіхів усе ж досягли. Державні закупівлі та питання права власності на нерухоме майно стали прозоріші, а поява поліцейських, що пройшли вишкіл за кордоном, на вулицях Києва, Харкова, Львова, Одеси та інших міст, свідчить про готовність порвати з минулим. І суспільство радо вітає такі зміни.

Призначення урядом України грузинських реформаторів, які досягли вражаючих успіхів у боротьбі з корупцією після Революції троянд 2003 року, свідчить про відсутність потенціалу в цій галузі в рамках української системи. Вишкіл та екіпірування нової поліції, а також встановлення заробітної плати на гідному рівні – усе це було б неможливе без підтримки західних держав, зокрема, Сполучених Штатів Америки.

Під час обговорення питання боротьби з корупцією в Україні доволі часто посилаються на досвід Грузії. Проте часто не звертають уваги на те, що грузини опинилися в кардинально іншій ситуації, адже подолати корупцію вдалося насамперед завдяки політичній волі владної верхівки. Нова політика в Грузії, на відміну від України, на різних щаблях і в різних галузях була впроваджена швидко та рішучо. У результаті було здобуто довіру народу і отримано імпульс для проведення реформ в інших сферах.

На лідерів України чекає довгий і болісний шлях, якщо вони дійсно хочуть утілити в життя прагнення суспільства до рівності перед законом. Їх нездатність подолати корупцію навіть на найнижчому рівні виразно свідчить про те, що очільники країни бояться зміни статус-кво і появи нової хвилі знедолених. Дрібні хабарники часто залежать від «чорних» доплат із огляду на їхню мізерну зарплату. Саме тому заходи боротьби з корупцією мають супроводжуватися адміністративною реформою, яка послабить бюрократичну машину завдяки дерегуляції. У такий спосіб державні службовці зможуть отримувати вищу зарплату, щодалі частіше відмовляючись від хабарів. Боротися з корупцією на найвищому рівні особливо складно з огляду на нестабільну політичну обстановку в Україні, однак громадськість повинна отримати докази того, що злочини колишнього уряду дійсно розслідуються, а винних притягнуто до відповідальності.

Українське суспільство в цілому набагато більше зацікавлене в реформуванні судової системи і впровадженні дієвої антикорупційної політики, аніж можновладці. Очікування українців досі не справдились, і реформатори починають хвилюватись, адже що далі проблеми залишатимуться невирішені, то більша ймовірність того, що суспільство втратить віру в можливість реформ, а нові політики, здатні діяти інакше, не втримаються від спокуси жити по-старому. Слід зауважити, що Латинська Америка рясніє прикладами того, як глибоко може укорінитися корупція, якщо ситуація не змінюється з покоління в покоління. Рано чи пізно країна досягає точки неповернення, коли досягти змін просто нереально. Якщо Україна обере такий самий шлях, то шансів на інше майбутнє у неї практично не буде.

/Ірина Солоненко, Джон Лаф для Chatham House