Річниця Мінських угод: 10 ключів для розуміння

default/Річниця Мінських угод: 10 ключів для розуміння
Зберегти
Вигляд

12 лютого 2015 року, в умовах найсильнішої ескалації на східному фронті, сторони конфлікту за посередництва Німеччини й Франції підписали домовленості Мінськ-2. Вони стали ще однією спробою припинити війну на Донбасі. Минув рік, однак підписанти не виконують положення домовленостей. Процес досі видається заплутаним і непевним. Громадське аналізує  міжнародний контекст Мінського лабіринту.

1. Мінськ і санкції. Існує одна проста річ: санкції проти Росії напряму пов'язані з повним виконанням Мінських угод.

Про це йдеться у висновках Європейської ради (ключового органу ЄС у зовнішній політиці), ухвалених у березні 2015 року: «Тривання обмежувальних заходів проти Російської Федерації… має бути чітко прив'язане до повного виконання Мінських угод». «Мінськ» згадується також в останньому рішенні Ради ЄС щодо продовження санкцій. Те саме – у рішеннях США, ухвалених після Мінська-2.

Умовою зняття санкцій проти Кремля скрізь називається «повне виконання» Мінських угод з боку Росії та сепаратистів. Іншими словами, часткове виконання (наприклад, тільки припинення вогню чи відведення важкого озброєння) вважається недостатнім. Під повним виконанням розуміють, зокрема, відновлення контролю Україною над своїм кордоном з Росією.

Тому, коли на Заході лунають заклики зняти санкції з Росії, важливо розуміти, що це зробити непросто. Рішення Європейської ради — це юридичний документ, і його невиконання країни ЄС можуть оскаржити. Водночас, уся політика Кремля спрямована на те, щоб довести, що умов не дотримуються обидві сторони.

Якщо ключовим показником імплементації угод Росією був би контроль над кордоном, для України — це внесення змін до Конституції.

2. Мінськ і право. Мінськ не є «міжнародною угодою» в класичному сенсі цього слова. Його не підписали лідери держав, його не ратифікували парламенти. Власне, письмовим документом  є навіть не самі угоди, а «Комплекс заходів з виконання Мінських угод», підписаний представниками Тристоронньої контактної групи.

Кумедний нюанс: навпроти прізвищ лідерів невизнаних «республік» Захарченка та Плотницького немає звань чи посад, ніби це приватні особи. Ця деталь демонструє, що жодна зі сторін (і Росія не є винятком) формально не визнають незалежності «ДНР» і «ЛНР».

Туманність правового статусу Мінських домовленостей є одним із його вразливих місць. Однак їхня політична роль більш ніж серйозна. Він фігурує в багатьох рішеннях ЄС і США, зокрема тих, які мають правову силу. Крім того, вони фігурують у резолюції Ради безпеки ООН 2202 (2015), за яку проголосували одностайно, тобто Росія її теж підтримала. «Зобов'язання виконувати резолюції Ради Безпеки з питань міжнародного миру і безпеки випливають зі Статуту ООН», — говорить у коментарі Громадському Микола Гнатовський, голова Європейського комітету проти тортур. А оскільки Статут ООН є міжнародним договором найвищої сили, обов'язкові рішення Ради Безпеки отримують найвищу силу в міжнародному праві та мають перевагу над іншими міжнародними зобов'язаннями та національним законодавством України, пояснює експерт.

Тому юридична непевність «Комплексу заходів», як документу, компенсується тим, що Мінські угоди фактично стали головним фундаментом усіх розмов щодо розв'язання війни на Донбасі.

3. Мінськ і час. Невизначеність часових рамок ­­­– ще один привід для суперечок.

Мінськ був спочатку розписаний для 2015 року. Утім, 2 жовтня 2015-го в Парижі лідери країн «нормандського формату» продовжили його на 2016 рік. Хоча президент Порошенко публічно наполягав, що Мінськ-2 не може бути перенесений на 2015-й, наприкінці року українські чиновники мали погодитися, що угоди лишаються актуальними. Тому не можна вважати, що термін Мінських домовленостей сплив, як твердять деякі аналітики.

Інша проблема – відсутність чіткої дорожньої карти щодо послідовності заходів. «Комплекс заходів» підписували у спосіб, який дозволяв отримати згоду всіх сторін. А тому цей документ містить багато невизначеностей та залишає простір для маневру.

Саме цей простір і створює зараз проблеми. Що має бути першим – виведення всіх іноземних збройних формувань та роззброєння всіх незаконних угруповань (пункт 10) чи проведення місцевих виборів? Або ж відновлення повного контролю над державним кордоном з боку уряду України (пункт 9) чи виведення всіх іноземних збройних формувань (пункт 10)?

«Комплекс заходів» містить лише деякі натяки щодо певного порядку цих заходів, але не містить прозорої дорожньої карти. Саме навколо часової послідовності виконання запланованих заходів і точаться суперечки, які дають кожній стороні додаткові аргументи.

4. Мінськ і Україна. Мінські угоди для України мають як плюси, так і мінуси. Головний плюс полягає в тому, що війна все-таки стала менш гострою, хоч не одразу. Переговори тривали на тлі боїв біля Дебальцевого і обстрілів по всій лінії фронту.

Сьогодні стріляють менше, ніж у лютому 2015-го. Але розрядка на фронті досягалася болісно і повільно. До того ж, це результат не тільки Мінська, але й інших геополітичних подій.

Другий плюс у тому, що експансію російських та проросійських сил вдалося зупинити, і зараз сторони ведуть радше позиційну війну.

Мінус у тому, що в Мінських угодах закладено пастки для України. Найперше – це зміни до Конституції, які мають враховувати «особливості окремих районів» Донбасу та ще й узгодити їх із представниками цих районів. Друге — неможливість переслідувати військових злочинців та сепаратистів (пункти про амністію та помилування осіб у зв'язку з подіями на Донбасі). Третє – необхідність провести вибори на територіях так званих «ДНР/ЛНР», що вестимуть до легітимації ватажків «республік».

Крім того всього, Мінські угоди стосуються тільки Донбасу, а не Криму.

Попри те, що питання продовження чи зняття санкцій проти Росії сьогодні пов'язане напряму з виконанням Мінських угод саме Росією та сепаратистами, на процеси в Україні щодалі звертають більше уваги. 

Є тривожний сигнал: у європейських столицях міцнішає думка, що Україна теж не виконує домовленостей. Бенуа Віткін, кореспондент французької газети Le Monde, у розмові з Громадським говорить, що французькі дипломати не бачать поступу у здійсненні конституційної реформи і питанні особливого статусу. Це дає додаткові аргументи для тих, хто воліє швидше зняти санкції з Росії.

Водночас, у Парижі та Берліні є розуміння черговості виконання пунктів Мінська. Конрад Шуллер, кореспондент німецької газети Frankfurter Allgemeine Zeitung, у розмові з Громадським звертає увагу на заяву Меркель, зроблену під час візиту Порошенка 1 лютого. За словами Меркель, припинення вогню є першочерговою умовою Мінська. Важливо також, що такою самою є думка Штайнмаєра, німецького міністра закордонних справ та лідера соціал-демократів. Останні займають м'якшу позицію щодо Росії. Віткін підтверджує, що між французькою та німецькою позиціями тут немає суперечності.

У питанні ж припинення вогню європейська дипломатія спирається передусім на звіти ОБСЄ. Вони ж твердять, що з російсько-сепаратистського боку порушень значно більше.

Українська позиція збігається з позицією Меркель: спочатку — припинення вогню, потім — все інше.

«Найперше, для чого були укладені ці угоди — це повне припинення вогню. Цього, на жаль, досі не відбувається», — говорить у розмові з Громадським заступниця міністра закордонних справ України Олена Зеркаль. «Так само не відбувається відведення зброї, відведення цих військових угруповань, які перебувають на території Донецька і Луганська. І всі знають що це військові частини Російської Федерації», — продовжує вона. За її словами, Україна також не бачить бажання рухатися в напрямі демократичних виборів на території Донецька та Луганська, тобто виборів, які би відбувалися під моніторингом ОБСЄ, з допуском переміщених осіб, медіа та спостерігачів.

 

 

 


Це є наразі головним аргументом України в розмові із Заходом: доки немає повного припинення вогню, не можна говорити про зміни до Конституції. Але як довго цей аргумент будуть чути? Видається, що сьогодні його чують менше, ніж раніше.

5. Мінськ і Захід. Мінські угоди є продуктом «нормандського формату» перемовин (Україна, Росія, Німеччина та Франція). Тому Захід у Мінському процесі представляють Франція та Німеччина, якій США, по суті, делегували ведення перемовин щодо припинення війни на Сході Європи. У «Контактній групі» є також представник ОБСЄ. Формально у Мінському процесі немає Польщі, США або ЄС як інституції.
Для Заходу Мінські домовленості і війна на Донбасі – частина більшої картини. У ній є також війна в Сирії та Іраку, яка значно кривавіша, ніж в Україні (з 2011 року - понад 250 тисяч смертей). Вона також значно помітніша в ЄС через кризу біженців. Росія знає про цю болючу точку, а тому діє на Захід зараз більшою мірою через Сирію, ніж через Україну. Якщо вона дестабілізує ситуацію на Близькому Сході, це спричиняє для Заходу серйозні проблеми – із політикою, із терактами та з біженцями.

Утім, хоча інші війни чи конфлікти впливають на ситуацію в Україні, цей вплив не є прямим. Бар'єр для прямого впливу – зобов'язання, взяті на себе ЄС та США, передусім узалежнення зняття санкцій з повним виконанням Мінських угод. Росія увійшла в Сирію зі сподіванням підвищити ставки у розмові із Заходом навколо української теми. Але поки що не можна сказати, що вона своїх результатів досягла. 

Наприклад, санкції ЄС проти Росії були подовжені у грудні 2015-го, ще до того, як сплив дедлайн. Росія ж, граючи роль головного адвоката багатополярного світу ще більше знекровлює себе, намагаючись протистояти Заходу в усе більших точках планети. 

Водночас, голова Мюнхенської конференції з безпеки Вольфганг Ішингер в розмові з Громадським наполягає, що участь Росії в сирійському конфлікті дала Заходу додаткові важелі впливу на політику Кремля. Передовсім завдяки можливості Путіну говорити із Заходом на рівних.

 

 

 

6. Мінськ між Києвом і Брюсселем. Протягом останніх шести місяців Громадське.Світ збирало думки й коментарі дипломатів, політиків із Франції, Німеччини, інших країн ЄС та європейських інституцій, із США, а також представників ОБСЄ. З цього спілкування вимальовується цілісна картина, а саме: із західними партнерами, з одного боку, та політичними соратниками й опонентами в Києві, з іншого, офіційний Київ говорить про Мінськ геть по-різному.

Після кожної зустрічі в Парижі, Давосі, Берліні західні колеги пояснюють, що обговорювалися деталі виборів на Сході чи внесення змін до Конституції. Натомість представники правлячих партій нарікають, що дискусії про Мінськ вдома немає. Тим часом лідери країни запевняють, що «зради не буде» і українська сторона на поступки не піде і не здасть свої інтереси. Цей розрив між комунікацією назовні і всередині країни створює потенційний ризик вибуху в момент, коли буде голосування у Верховній Раді щодо змін до Конституції. Партії можуть виступити проти змін і вивести своїх прибічників на вулиці. А Захід, не розуміючи внутрішнього контексту, або вітатиме голосування, або дійде висновку, що план, за який так довго і ніби одностайно трималися, не спрацював.

Треба також розуміти: попри всі внутрішні складнощі ухвалення змін до Конституції, західні партнери вважають їх зобов'язанням та відповідальністю України. У розмові з Громадським.Світ Конрад Шуллер з Frankfurter Allgemeine Zeitung наголосив, що невиконання цих зобов'язань «дуже сильно послабить українські позиції». Інша річ — яку формулу знайде Україна для того, щоб ці зміни не зашкодили її інтересам. 

7. Мінськ і Росія. Зв'язок продовження чи зняття санкцій проти Росії із виконанням Мінських угод означає одну важливу річ: саме Москву сьогодні вважають головною винуватицею війни. Не тільки початку війни, але й її продовження. Якби вважали по-іншому, то політика санкцій була би іншою. Їх би або зняли, або наклали також на Україну, або обмежили Києву фінансову допомогу.

Це серйозна зміна, порівняно з російською агресією проти Грузії у 2008 році. Тоді Росію не засудили, санкції на неї не наклали. І Захід досі здебільшого вважає головним винуватцем війни 2008 року тодішнього президента Грузії Міхеїла Саакашвілі.

У цьому контексті тактика Росії — довести, що Мінські угоди не виконує саме Україна. Ця теза звучала в нещодавньому інтерв'ю Володимира Путіна німецькій газеті Bild. «Ви не можете вимагати від Москви те, що має зробити Київ», — сказав він. Російський президент мав на увазі передусім конституційну реформу.

Якщо Росія зможе переконати Західний світ у цьому, це зруйнує всю логіку санкцій. Адже якщо Мінськ-2 не виконує Україна, то Росія не має страждати, стверджує Кремль.

Якщо Росія знає, що рух до зняття санкцій має передбачати активніше виконання Мінська в розділі про припинення вогню, навіщо вона продовжує підігрівати війну? Чому саме з боку проросійських сил відбувається порушення перемир'я?

Пояснюють це тим, що Кремль не має тотального контролю над «ДНР» та «ЛНР» або ж йому вигідніше тримати Україну у стані війни, ніж позбутися західних санкцій.

8. Мінськ і сепаратисти. Представники сепаратистських формувань в Донецьку й Луганську вважають Мінськ зрадою їхніх інтересів. Умови Мінська для них не менш складні для прийняття, ніж для Києва. Найболючіший пункт ­– вибори, якщо участь у них братимуть внутрішньо переміщені особи. Також існує острах будь-кого, хто може бути альтернативою призначеним кандидатам. Саме з цим можна пов’язати і останні арешти осіб, що лишаються на непідконтрольній Україні території. Навіть якщо шанси їхнього долучення до політичної боротьби мізерні. Ще один елемент ­– недовіра до української влади в питанні амністії.

Гарантії, що арештів, ув’язнень колишніх сепаратистів не буде, а рішення ухвалюватиме справедливий суд, у сепаратистів немає. 

Водночас, сепаратисти змушені їздити до Мінська, будучи залежними від Кремля. Вони готові виглядати здатними домовлятися. Вони роблять це для того, щоб вкотре демонструвати Заходу: це не вони, а Київ не хоче діяти, а тому санкції з Росії мають бути зняті.

9. Мінськ і реформи. На перший погляд, немає чіткого зв'язку між Мінськими домовленостями й внутрішніми реформами в Україні, окрім теми децентралізації. Справді, у Мінських угодах не йдеться про боротьбу з корупцією чи реформу правоохоронної системи. Утім, співрозмовники Громадського.Світ говорять, що тема реформ піднімається в усіх ключових столицях, зокрема в Берліні та Парижі. Аргумент простий: противників України в цих країнах багато, тиск величезний, і кожен приклад корупції в Україні вони використовують у власних цілях. Зокрема, аби вказати, що Україні не можна довіряти, а тому не можна тільки на Росію покладати провину за невиконання Мінська.

Вони також твердять, що свої зобов'язання, наприклад конституційну реформу, Україна має виконувати незалежно від того, чи виконує Росія свої.

Слід також пам'ятати, що позиції Олланда у Франції сьогодні досить слабкі, а позиції Меркель у Німеччині послабилися через кризу біженців: німецький канцлер сьогодні має найнижчу підтримку за всю історію свого правління.

Тож сили в Парижі, Берліні чи у Вашингтоні, які готові Україні допомагати, потребують позитивних історій з України. Якщо їх немає, Меркель та Олланду складно переконати громадськість своїх країн, що Україні варто допомагати.

Водночас, на тлі останніх політичних скандалів програмою мінімуму для України вже є не так успіх, як мінімальна стабільність.

10. Мінськ і мир. У багатьох сьогодні складається враження, що Мінські угоди виконати складно чи навіть неможливо. Чи можна здійснити зміни до Конституції тільки тому, що вони прописані в документі Контактної групи, без суспільної дискусії чи обговорення в парламенті? Чи можна провести вибори на окупованих територіях, якщо окупація триває, російські, тобто «іноземні» війська не виведені, незаконні збройні угрупування не роззброєні, а контроль над кордоном Україною не відновлений? Чи справді Росія захоче повернути Донбас в Україну й тим самим визнати свою остаточну поразку у війні за «Новоросію»?

Однак, ключове питання полягає в тому, якою є альтернатива Мінську. Яку іншу модель врегулювання, вигідну для себе, може запропонувати Україна?

Найскладніше зараз усвідомити, що вибір полягає не в тому, чи виконувати умови Мінська, чи повернутися до статус-кво до війни. Повернення до цього статус-кво, радше за все, уже неможливо. Реалістичніше — раціонально оцінити, де за нинішніх обставин можуть бути можливі ризики, а де — можливий успіх. І як досягти успіху в умовах складної дипломатичної шахівниці, де кожен гравець має свої інтереси і свої цінності.

/Громадське.Світ/ Володимир Єрмоленко, Наталя Гуменюк