Закон про деокупацію Донбасу: декларація про наміри

Невідомим лишався і склад авторів, що працювали над документом.

20 червня Громадське опублікувало проект концепції майбутнього законопроекту, який тримали в секреті не лише від громадськості, а й від самих народних обранців.

Чому — у матеріалі Громадського.

«Міфічний» документ

Іще кілька днів тому високопосадовці адміністрації президента запевняли: напрацювання щодо деокупації Донбасу обговорюють із партнерами —  зокрема, із США, куди президент Порошенко літав зустрічатись із Дональдом Трампом.

За словами співрозмовників, документ так чи інакше розглядали і з учасниками чи їхніми представниками в нормандському форматі (крім російської сторони).

Віце-спікерка парламенту та уповноважена президента з мирного врегулювання конфлікту на Донбасі Ірина Геращенко заявляла, що невдовзі документ розглянуть на засіданні Ради національної безпеки та оборони.

Утім депутати, які напрацьовують законопроекти щодо статусу непідконтрольних територій Донецької та Луганської областей, запевняли Громадське, що закону не існує в природі. Про це говорили і в дипломатичних колах.

У понеділок нардепи від «Народного фронту» запевняли: уже цього тижня, тобто, до кінця нинішньої сесії, президент унесе законопроект до парламенту як пріоритетний.

«Його ось-ось підпише президент і внесе в раду. Остаточний варіант затвердять після засідання РНБО» — казав один із «фронтовиків» Громадському.

Після засідання РНБО в понеділок, пробігаючи повз ЗМІ, Сергій Пашинський заявив:

«Відхилили: потрібні консультації зі стратегічними партнерами».

Саме це, за словами Пашинського, заявив на Радбезі президент.

За словами учасників засідання РНБО, президент заявив про необхідність подальших консультацій зі стратегічними партнерами щодо законопроетку по деокупації Донбасу Фото: Микола Лазаренко/POOL/УНІАН

Уже на брифінгу Олександр Турчинов додав, що доки триватимуть консультації «зі стратегічними партнерами», законопроект не оприлюднюватимуть.

Після брифінгу Турчинова будь-які розмови довкола документа оповилися таємницею. Чого тільки не казали Громадському депутати, які мали стосунок або до написання, або раніше заявляли, що бачили документ.

«Законопроект із грифом: для службового користування», «документ настільки до вересня зміниться, що наразі просто немає про що говорити», «сенс розмовляти — лише коли стануть відомі перехідні положення, а їх ніхто не оприлюднюватиме».

Громадське витратило більше трьох тижнів, аби отримати документ.

Що в документі

Проект закону, який має в розпорядженні Громадське, називається «Про особливості державної політики з відновлення державного суверенітету України над тимчасово окупованою територією Донецької та Луганської областей».

На 6 сторінках документу — преамбула і 11 статей. Дехто з авторів зазначав Громадському, що фінальна версія, разом із перехідними положеннями, матиме близько 20 аркушів.

Важливо, що в документі непідконтрольні українській владі частини Донецької та Луганської областей уперше визначаються окупованими, а також указується, що Росія здійснює «збройну агресію проти України та тимчасову окупацію частин її території за допомогою збройних сил РФ, які складаються з регулярних з’єднань і підрозділів, російських радників та інструкторів, іррегулярних незаконних збройних формувань, озброєних банд та груп найманців, створених, підпорядкованих, керованих, контрольованих та фінансованих РФ, яку складають її державні органи, що діють у межах тимчасово окупованої території та підконтрольні Росії самопроголошені органи, що узурпували виконання владних функцій на тимчасово окупованих територіях України».

Далі йдеться про те, що дії РФ і підконтрольних їй збройних формувань грубо порушують Мінські угоди. Це фактично перша законодавча ініціатива, яка називає Росію агресором на непідконтрольних територіях Донбасу, а також офіційно фіксує необхідність дотримання Мінська.

У документі  непідконтрольні українській владі частини Донецької та Луганської областей уперше визначаються окупованими Росією (на фото — російські танки поблизу Луганська восени 2015 року, архівне фото) Фото: EPA/ALEXANDER ERMOCHENKO

У документі також перераховуються порушення Росією угод, як їх бачать автори:

• Недотримання режиму тиші
• Поширення російського законодавства
• Вимоги з боку РФ перереєструвати підприємства
• Уведення рубля
• Уведення тимчасової адміністрації на підприємствах
• Визнання документів «ЛНР» та «ДНР»

Уся влада на цих територіях визнається незаконною. У проекті також зазначено, що Україна не несе відповідальності за протиправні дії РФ, як держави-агресора, та контрольованих нею незаконних збройних формувань.

«Але ми не кажемо лише, що Росія несе повну відповідальність, і все, бо це шлях у нікуди — до повного забуття цих територій. Ми напрацьовуємо комплекс заходів з деокупації цієї території», — пояснює один із авторів законопроекту.

Щоправда ніде не зазначено, що Росія несе всю відповідальність за свої дії на окупованій території Донбасу.

Документ також надає повноваження президентові ухвалювати рішення про те, коли застосовувати ЗСУ та інші підрозділи, і в якій кількості. Важливо, що керуватиме тепер не Антитерористичний центр на території Луганської та Донецької областей, як це було раніше, а об'єднаний штаб ЗСУ.

Усі інші військові формування повинні будуть підпорядковуватися начальникові об'єднаного оперативного штабу Збройних сил України.

В оприлюдненому законопроекті не йдеться про припинення АТО, та й більшість його пунктів носять радше декларативний характер. Можливо, більше пояснень буде в перехідних положеннях.

Документ надає повноваження президентові ухвалювати рішення про те, коли застосовувати ЗСУ, а всіма військовими операціями на сході, керуватиме тепер не антитерористичний центр, а об'єднаний штаб ЗСУ (на фото президент Петро Порошенко (в центрі) та міністр оборони Степан Полторак (ліворуч) під час поїздки у Водяне Донецької області) Фото: EPA/MYKOLA LAZARENKO/POOL

Та й депутати, що входять до робочої групи з напрацювання законопроекту кажуть, що формулювання про окуповані території та агресію РФ для президента було складним.

«Що буде в кінцевому варіанті не знає ніхто» —  каже один із народних обранців, що працював над документом.

«Була б моя воля, я його підписав би і зареєстрував наступного дня. Поки президент не підписав (на подання до парламенту —  ред.)  це все буде — «одна бабка сказала». —  зазначає нардеп.

У роботі над документом брала участь група нардепів — «фронтовики» Дмитро Тимчук, Андрій Тетерук, Сергій Пашинський, до розробки також ніби долучені Ірина Луценко, Артур Герасимов, Ірина Геращенко та Володимир Ар’єв з БПП.

Існує також іще одна експертна група при РНБО, до якої входять Володимир Горбулін, Віталій Портніков та інші експерти, але вони, за словами нардепів, над цим документом не працювали.

Цікаво, що Ірина Геращенко раніше говорила в ЗМІ, що «було запропоновано найближчим часом провести дискусію щодо законопроекту на неформальній мінській платформі в Раді», у якій «активно працюють усі фракції, крім Самопомочі».

Однак депутат від «Батьківщини» Олексій Рябчин, побачивши текст документа в ЗМІ, зазначив, що не міг його знайти, як і не міг допитатись, хто ж над ним працює.

«Нагадаю, це саме той законопроект, який багато народних депутатів, зокрема і моя колега Альона Шкрум, довго розшукували по всіх можливих державнимх органах і департаментах, де ніхто так і не зміг конкретно назвати розробника, склад робочої групи і чи можна до неї долучитися».

У роботі над документом брала участь об'єднана група «фронтовиків» та депутатів від БПП, зокрема Ірина Герщенко (в центрі) та Сергій Пашинський (праворуч) Фото: УНІАН

Чому не внесли в парламент

Один із співавторів документу зазначає: президент не вніс документ до парламенту на цій сесії, тому що текст потрапив до дипломатів, а вони, у свою чергу, мали зауваження.

Натомість у дипломатичних колах Громадське запевнили, що документа не бачили.

Дехто з депутатів-співрозмовників Громадського припускає, що, можливо, згадка про стратегічних партнерів — президентська спроба потягнути час, аби не ухвалювати поки що рішення щодо цього законопроекту.

Але умовна «партія війни» на чолі з Турчиновим, зазначає співрозмовник, усе одно чекає від президента рішення якомога швидше.

«Він — президент, не можна бути тільки «добрим» перед західними партнерами. Він головнокомандувач. Є пряник, а є батіг, треба ухвалювати рішення. Ми всім, чим могли —  допомогли. Законопроект має внести лише він», —  каже один з депутатів від «Народного фронту».

«Партія війни» на чолі з Олександров Турчиновим (на фото ліворуч) чекає від президента рішення по законопроекту якомога швидше Фото: Володимир Гонтар/УНІАН

Правова оцінка

Громадське звернулося до кількох відомих фахівців з міжнародного права з проханням проаналізувати документ.

Усі вони зазначають, що документ наразі надто сирий і радше носить декларативний характер. Професор конституційного права Михайла Савчина, зокрема, зазначає: текст, що потрапив у ЗМІ не відповідає вимогам ясності закону:

«Закон має містити чіткі процедурні та інституційні вимоги згідно критеріїв ясності закону, вироблених у практиці Європейського суду з прав людини та soft law Венеційської комісії. Він повинен містити алгоритми ухвалення владних рішень, а не просто перелік владних повноважень чи назв різного роду відомств. Також необхідно конкретизувати положення Регламенту парламенту щодо парламентського контролю у сфері національної безпеки та оборони та застосування президентом надзвичайних повноважень у рамках діяльності РНБО та в якості Головнокомандувача ЗСУ».

Савчин додає: «Формулювання щодо обов'язку України стосовно захисту і поновлення прав і свобод українців від дій агресора в особі Російської Федерації та її державних агентів в особі незаконних збройних формувань — занадто нечіткі.  Багато положень у документі не надають чітких процедурних та інституційних механізмів для поновлення суверенітету і територіальної цілісності України. Мають бути більш комплексно і чітко виписані повноваження та процедури до компетентних органів влади щодо притягнення агресора до відповідальності, а також притягнення до відповідальності винних осіб, що скоїли воєнні злочини та злочини проти людяності. Слід також чітко визначити, у яких межах допускається обмеження конституційних прав і свобод, бо фактично йдеться про стан війни, який згадується в Конституції. І це можна прив'язати до правового режиму воєнного стану, хоча це не є одним і тим самим».

Про те, що текст надто сирий пише й Олександр Мережко, доктор юридичних наук та професор краківської Академії імені Анджея Моджевського.

«Наприкінці статті 6 ідеться про те, що «держава Україна не несе відповідальності за протиправні дії Російїської Федерації як держави-агресора та контрольованих нею незаконних військових формувань» — тут виникають питання. А хто тоді несе таку відповідальність? Чому б одразу не покласти відповідальність на Росію. І що означає «протиправні»? А за не «протиправні»? Чи не несе відповідальності за будь-які дії»?

Окремо аналізує і згадку про Мінські домовленості в документі: «Стаття 7 незрозуміло чому і навіщо встановлює «пріорітетність» виконання Мінського протоколу. Це доволі дивно, ураховуючи принаймні те, що природа Мінських угод неясна, тобто, їх можна розглядати в якості політичних, а не правових домовленостей».