Мало простору для компромісів, але нагорода велика. Про що говорить досвід євроінтеграції інших країн
Членство в Європейському Союзі — одна зі стратегічних цілей України. І в найближчі тижні та місяці вона може вийти на якісно новий рівень — щойно будуть завершені всі формальні процедури для початку переговорів про вступ до ЄС.
Звісно ж, цей шлях — навіть якщо його вдасться подолати за два роки, як того хоче український уряд — не буде простим. Членство в Євросоюзі — це величезна кількість обов’язків і впровадження не меншої кількості положень і правил.
На щастя, маршрут зрозумілий. Східноєвропейські члени ЄС у 1990-х роках теж починали свій євроінтеграційний шлях відірваними від європейської сім’ї, тож їхній досвід вартий щонайменше ознайомлення, а можливо — й вивчення.
hromadske спільно з Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ розповідає про євроінтеграційний шлях на прикладі Польщі, Чехії та Словаччини. Як вони починали, які виклики були і чого може повчитись Україна?
Історичні передумови
Хоча євроінтеграційний досвід східних членів ЄС для України є найближчим, варто визнати: Польща, Чехія та Словаччина підходили до вступу в Європейський Союз з інших стартових позицій, ніж Україна.
Щонайменше — і на цьому наголошували всі експерти, з якими поспілкувалося hromadske — тоді, у 1990-х, жоден майбутній член ЄС не перебував у стані війни. А втім, навіть це не є обмеженням для початку євроінтеграційного руху країни, розповідає заступник посла ЄС в Україні Ремі Дюфло.
«Правила вступу ґрунтуються на так званих Копенгагенських критеріях, які були визначені ще в 1993 році. Тут ідеться про функціональну демократію, функціональну ринкову економіку, а також здатність імплементувати законодавство ЄС, яке є сукупністю законів і нормативних актів Європейського Союзу», — пояснив він hromadske.
Дюфло наголошує: лише ці критерії визначають рух до ЄС, «і ніщо не перешкоджає країні у стані війни долучитись до цього процесу».
Зображення: hromadske
Однак у Польщі, Словаччині та Чехії не бракувало й своїх викликів.
«Польща насамперед відчайдушно намагалася знайти безпеку в будь-чому, що могло б укорінити її на Заході. Наш відчай був зумовлений історичним досвідом. Люди буквально хотіли втекти з країни, і найуспішнішими вважалися ті, хто тікав… Ми були досить бідною державою, однією з найбідніших і найвідсталіших у Європі», — розповідає політолог Войцех Пшибильський, президент варшавського аналітичного центру Res Publica.
До того ж важливу роль для майбутніх східних членів Євросоюзу грало об’єднання в одну групу, додає чеський політолог Їржі Пехе.
«Спочатку Європейський Союз планував розпочати переговори з меншою групою країн. Але потім вирішили розширити, так би мовити, пакет до 10 країн. І до нього увійшли колишні посткомуністичні країни Центральної Європи, а також такі країни як Кіпр, Мальта тощо», — зазначає він.
І все ж, якщо розглянути країни окремо, то певні подібності з Україною знайти можна. Особливо у Словаччині, для якої справжній рух до ЄС почався тільки після зникнення авторитарного режиму Владіміра Мечіара в 1998 році.
«Наші країни [Україна та Словаччина] мали уряди, які були не повністю демократичними, незацікавленими у розбудові сильних демократичних інститутів. Вони були більш зацікавлені у використанні політичної влади в особистих інтересах», — пояснює словак Радован Гейст, редактор порталу Euractiv Slovakia, що фокусується на європейській політиці.
І як у Словаччині тоді, у 1998-му, так і в Україні у 2013-2014 роках підтримка справжньої європейської інтеграції з боку населення зіграла вирішальну роль у незворотному курсі на членство в ЄС.
«Одна з причин цієї підтримки — і в цьому також схожість між Україною та Словаччиною — полягає в тому, що членство в ЄС розглядалося як спосіб подолання внутрішніх проблем: політичних, інституційних, а також економічних», — додає Гейст.
Для України вступ до Європейського Союзу був однією з ключових зовнішньополітичних цілей ще задовго до повномасштабного вторгнення. Але історичне рішення подати заявку на членство в Києві ухвалили на четвертий день після його початку.
Президент України Володимир Зеленський під час підписання заявки на членство України в Євросоюзі. Поряд із ним голова Верховної Ради і прем'єр-міністр України. Зображення: facebook/Володимир Зеленський
«Окрім боротьби за своє існування ми розуміли, як російська зброя знищує все, що ми будували — дороги, інфраструктуру, те майбутнє, яке закарбовували роками», — розповідає віцепрем’єр-міністерка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Ольга Стефанішина.
«І ми хотіли цією заявкою на членство, бачачи своє майбутнє в Європі, також зафіксувати те, що вже вибудували. Адже розуміли, що наступного дня вже може не бути тих речей, які нагадували нам про країну, де ми жили до 24 лютого», — пояснює вона.
Стефанішина наголошує, що саме заявка України запустила реформу самого ЄС і дала надію іншим державам, які прагнуть вступу — насамперед із Західних Балкан — на завершення цього процесу. У цьому сенсі повномасштабне вторгнення «є викликом, але точно не перешкодою», підкреслює віцепрем’єрка.
Як відбувалися переговори
За останні місяці Україна впритул наблизилася до початку переговорів про вступ у Євросоюз. У грудні 2023 року це рішення схвалили лідери ЄС, а вже найближчими тижнями — за найбільш оптимістичним сценарієм, у березні — Європейська комісія розробить, а члени ЄС погодять рамки переговорів, після чого вони почнуться по суті.
У Польщі, Чехії та Словаччині заздалегідь застерігають: переговори про вступ до ЄС передбачають значно менше простору для компромісів, ніж здається.
«Це ніби вас запрошують на звану вечерю. Ви не можете переставляти стіл чи стільці. Навіть не обговорюєте, що будете їсти за вечерею, тому що ви лише запрошені, — пояснює директор варшавської Res Publica Пшибильський. — Але нагорода полягає в тому, що ви сидите за одним столом, і щойно це стається, ви долучаєтесь до ухвалення рішення. Для нас було великою нагородою стати державою, чиї голоси та рішення враховуються під час творення Європи».
Зображення: hromadske
Чи є можливість хоча б якогось компромісу на переговорах про вступ із Брюсселем? Досвід східноєвропейських членів свідчить: так, але не варто її перебільшувати.
«На певні вимоги, які було важко виконати одразу, Європейський Союз давав перехідний період для втілення, — пригадує в розмові з hromadske чеський політолог Їржі Пехе. — Для Чехії, наприклад, були складними екологічні вимоги, бо ми — промислова країна з великою кількістю електростанцій, що працюють на бурому вугіллі. І перейти до чистішої енергії, яка б задовольняла вимоги ЄС, за рік-два було неможливо. Тому Чехія отримала від ЄС перехідний період, протягом якого зобов'язалася це зробити».
Словаччина, яка приєдналася до євроінтеграційного процесу пізніше за інших, була змушена рухатися швидкими темпами. І їй це вдалось, але натомість значна кількість населення до цього процесу залучена не була.
«Тому це було схоже на спринтерський забіг або біг з перешкодами, коли ви перестрибуєте через один бар’єр, далі другий, третій і так далі, не думаючи про спосіб виконання. Що, зрештою, зробило демократичну легітимність усього ЄС у Словаччині крихкішою», — визнає Радован Гейст.
Редактор Euractiv Slovakia додає: як показує досвід Словаччини, для успішних переговорів із ЄС потрібно мати якісну команду державних службовців. Але вони не застрахують від того, що деякі реформи — передусім економічні — можуть бути суперечливими й стануть інструментом для політичної опозиції.
«Чимало політиків вважають, що в короткостроковій перспективі набагато вигідніше критикувати й блокувати зміни, ніж впроваджувати болючі реформи заради інтеграції в ЄС. Це неминуче станеться, і ви не зможете цьому запобігти, тому що не можете запобігти політичній конкуренції. Це природно для демократії, але водночас покладає великий тягар на ЗМІ, громадянське суспільство тощо», — застерігає словацький експерт.
Святкування вступу до Європейського Союзу в Братиславі, 1 травня 2004 р. Зображення: ARCHÍV TASR
Ремі Дюфло також наголошує: переговори про вступ до ЄС — це «радше марафон, аніж спринт». А проте Україна, за його спостереженнями, вже показала, наскільки швидко може рухатись.
«Відтоді, як Україна подала свою заявку про вступ, до моменту, коли Європейська рада схвалила її, минуло менш як чотири місяці. А до моменту, коли Рада погодилася розпочати переговори з вашою країною, минуло півтора року, що за всіма мірками є коротким терміном», — каже дипломат.
Одна з причин такої швидкості — наявність інструментів, які вже зближували Київ із Брюсселем. Це Угода про асоціацію, включаючи її частину про поглиблену та всеосяжну зону вільної торгівлі.
«Вона вже дозволила Україні імплементувати значну частину законодавства ЄС. Це — незамінний інструмент для продовження прогресу, поки процес вступу перебуває на початковій стадії. Це, безумовно, та перевага, яку Україна має разом з деякими іншими країнами, такими як Молдова», — пояснює Дюфло.
Опівночі з 30 квітня на 1 травня 2004 року у Високих Татрах на словацько-польському прикордонному переході розпиляли прикордонну огорожу
Ольга Стефанішина у розмові з hromadske стверджує, що Україна вже зробила необхідні кроки для початку переговорів про вступ.
«Якщо буде дещо деполітизований сам переговорний процес, то протягом двох років можна завершити основну частину формування умов вступу України до ЄС і сконцентруватися саме на ключових позиціях, які потребують узгодження на найвищому політичному рівні», — додає вона.
Що означає «деполітизованість» переговорів про вступ? Уникнення ситуацій на кшталт тієї, у якій колишня югославська республіка Македонія була змушена під тиском узяти назву Північна Македонія для подальшого руху в ЄС.
Віцепрем’єрка з євроінтеграції пояснює: підхід до оцінювання країн-претендентів на вступ до ЄС має бути більш технічним і базуватись на індивідуальних результатах кожної країни.
«А власне політичні рішення мають ухвалюватись тоді, коли є політика. Бо раніше політичні рішення ухвалювались фактично на кожному етапі — чи буде ця країна в Європейському Союзі, чи ні, і якщо так, то коли це буде. Ми виходимо з того, що політичне рішення вже ухвалене і підтверджене», — зазначає Стефанішина.
Які були виклики
Понад два десятиліття тому, коли почався курс на розширення Євросоюзу, багато викликів перед його майбутніми членами були продиктовані історією. Ключовий із них — розбудова успішної ринкової економіки та демократії в країнах, які десятиліттями перебували під комуністичним радянським упливом.
«Ми обмінювалися досвідом і змагалися, щоб забезпечити собі найкращу позицію. Ми дивилися одне на одного із заздрістю», — пригадує Войцех Пшибильський.
Не останню роль тут відігравало прагнення самих поляків до боротьби з радянською корупційною спадщиною, яка не дозволяла відстоювати свої права. А ще, додає польський експерт, — професійна переговорна команда, яка розуміла важливість членства Польщі в ЄС і намагалася втілити цю мету якнайшвидше.
«Ми від початку розуміли, що існує історичне вікно можливостей. Кожна країна розуміла це по-своєму, і за процесами, які відбувалися в межах переговорного процесу [з ЄС], і за процесом реформ, який тривав паралельно, уважно стежили», — каже він.
Зображення: hromadske
Наприклад, поступ Чехії ЄС оцінював щороку у вигляді звіту, в якому вимірювали прогрес у створенні плюралістичної політичної системи, ринкової економіки та верховенства права, додає Їржі Пехе.
«І тоді однією великою проблемою, що зв'язала все воєдино, стало створення інституцій та механізмів, які б дозволили Чехії реально все це застосувати.
А це означало створення політично незалежної державної служби, а також децентралізацію країни, тому що ЄС працює не лише з державами, а й на регіональному рівні», — зазначає чеський політолог.
Реформа держслужби для Чехії виявилась чи не найскладнішою, пригадує Пехе: політики не були зацікавлені в тому, аби державні службовці стали по-справжньому незалежними.
«Зрештою, її [реформу] ухвалили в самому кінці процесу вступу, у 2002 році. І це була фактично остання умова для членства Чехії в ЄС. Після цього переговори про вступ закрили, і Європейський Союз заявив, що задоволений процесом», — додає Пехе.
Чехи та німці зрізали залишки огорожі на кордоні в день вступу Чехії до Європейського Союзу. Зображення: ČTK
Натомість у Словаччині після відходу від влади Мечіара однією з найбільших проблем стали насамперед економічні реформи. Зокрема — відкриття словацької економіки для іноземних інвесторів.
«Словацька економіка після років правління Мечіара майже збанкрутіла. Тому нам довелося впроваджувати болючі економічні реформи паралельно з процесом вступу до ЄС. З одного боку, це було складніше, а з іншого — допомогло зберегти легітимність деяких із цих реформ, оскільки можна було сказати, що вони необхідні для інтеграції в ЄС», — пояснює Радован Гейст із Euractiv Slovakia.
«Іноді політики говорили, що реформи потрібні для вступу в ЄС, лише для того, щоб їх було легше втілити і провести через парламент, хоча вони не були необхідними», — додає він.
Ремі Дюфло, заступник посла ЄС в Україні, головним викликом для євроінтеграції України називає «здатність продовжувати глибоке реформування країни в умовах екзистенційної війни».
Водночас попередній досвід свідчить: Україні наразі вдається це робити. Адже якщо після «кандидатської» рекомендації у червні 2022 року Єврокомісія висунула перед Києвом сім вимог, то в листопаді 2023-го, рекомендуючи почати переговори про вступ — уже чотири. Причому три з них уже фактично виконані, наголошує Дюфло, зазначивши, що Європейська комісія незабаром надасть офіційну оцінку.
Зображення: hromadske
«Ми вже провели першу зустріч з українськими урядовцями, щоб обговорити деталі переговорної глави 23 європейського законодавства, яка стосується судової системи та основоположних прав. Це важливо тому, що ми завжди починаємо переговори про вступ з цієї глави, і вона остання, яку ми закриваємо. Тому що ми повинні продовжувати стежити за функціонуванням української демократії до моменту ухвалення рішення про вступ», — зазначає він.
Водночас на думку Ольги Стефанішиної, для України нині є вагомим виклик іншого порядку — а саме стрімкі зміни у світі та, як наслідок, складність прогнозування того, як вони позначаться на майбутньому Євросоюзу.
«Ми пріоритезуємо переговорні напрями — від тих, де ми вже є частиною внутрішнього ринку, де нам буде легше адаптуватись, до тих, у яких Європейський Союз сам планує реформи. Це, наприклад, аграрний сектор та цифрова політика. Зараз щодо них важко вести перемовини, адже через рік-два сама політика ЄС буде мінятися», — розповідає Ольга Стефанішина.
І додає: «Я вважаю, що найбільший наш виклик — організаційний. Це менеджмент десятків державних інституцій, їхня координація. Але це переговорний процес. Я впевнена, що ми з гідністю будемо ним рухатись».
Досвід для України
Сусіди України, які вже 20 років є членами ЄС, мають свої досягнення й невдачі на євроінтеграційному шляху. І, що прикметно, усі експерти, з якими поговорило hromadske, радять звертати увагу і на перші, і на другі.
Польський політолог Войцех Пшибильський нагадує про успіх Польщі у реформі з децентралізації, яку Україна вже почала впроваджувати з 2014 року.
«Децентралізоване управління не робить країну розділеною. Навпаки, у ДНК європейського проєкту закладене розширення прав і можливостей та залученість до процесу ухвалення рішень знизу догори», — наголошує він.
Поляки святкують вступ до Європейського Союзу. Зображення: Agencja Wyborcza.pl
І додає: «Європа є субсидіарною: коли ви можете діяти на найнижчому рівні врядування, ви повинні діяти. Я гадаю, що українці дуже сприйнятливі до цієї ідеї. Ваша боротьба і здатність чинити опір стали демонстрацією того, наскільки Україна насправді європейська в цьому сенсі. І ви можете спиратися на це в питанні місцевого самоврядування».
Натомість затягування необхідних реформ, як свідчить той-таки польський досвід, може мати неприємні наслідки.
«Польща заплатить високу ціну за те, що не впровадила деякі реформи, які ЄС просував і навіть підтримував фінансово. Зокрема, в енергетиці ми багато років були залежними від викопного палива. Але це підриває наші довгострокові перспективи процвітання», — наводить приклад директор варшавського аналітичного центру Res Publica.
Їржі Пехе, згадуючи про досвід Чехії, радить звернути увагу України насамперед на створення якісної системи державної служби, обов’язкової для будь-якого члена ЄС.
«Це те, за чим Європейський Союз дуже уважно стежить. Адже у той момент, коли країна стає членом ЄС, вона починає отримувати кошти європейських фондів. Але Брюссель не надасть європейських коштів, доки не буде повністю впевнений, що у країні існує незалежна державна служба, яка розпоряджається цими коштами відповідно до їхнього призначення», — підкреслює чеський політолог.
Радован Гейст із Euractiv Slovakia погоджується: належне стеження за коштами ЄС відіграє важливу роль. І говорить про ще один важливий урок євроінтеграції для всіх майбутніх країн.
«Однією з невдач Словаччини стало те, що багато реформ були формальними. Ми змінили інституції, але не базові економічні та політичні реалії. Тож попри те, що в нас був уряд реформаторів, які готували Словаччину до вступу в ЄС, усе ще існувала повсюдна корупція та олігархи з політичною владою», — пояснює він.
Варшавʼяни святкують вступ до Європейського союзу у ніч на 1 травня 2004 року. Зображення: Філіп Радванський/Forum
Саме тому євроінтеграційні реформи необхідно впроваджувати не з формальним підходом, якщо країна хоче скористатись усіма вигодами від членства в ЄС. Надто — якщо реформа стосується верховенства права, за яким почали стежити прискіпливіше.
«Угорщина, Словаччина, Польща тощо ухвалили зміни, але вони були формальними. Тож у певний момент такі країни як Нідерланди, Фінляндія чи Німеччина бачать або повсюдну корупцію, яка також зачіпає економічні інтереси Євросоюзу, коли йдеться про його фонди, або відступ від демократії, що є ще небезпечнішим, оскільки ЄС — це об'єднання ліберальних демократій», — додає Гейст.
Чи використовує Україна ці або інші рекомендації своїх східних сусідів? «І так, і ні», — відповідає hromadske віцепрем’єрка Ольга Стефанішина. Чиновниця пояснює, що йдеться радше про процес обміну досвідом між країнами, які вже стали членами ЄС, і тими, хто перебуває на цьому шляху зараз.
«Ми виходимо з того, що найрелевантніший для України досвід — саме розширення [ЄС] на Східну Європу, оскільки це було усвідомлене рішення про те, що Європа стає більшою. Вона розширюється так само, як і щодо країн, з якими ЄС веде переговори», — наголошує віцепрем’єрка.
«Кожна країна має унікальний досвід. Наприклад, у Румунії це втілення політичних, антикорупційних реформ, верховенства права. А Польща максимально ефективно використовує кошти Європейського Союзу», — додає посадовиця.
Партнерський матеріал опубліковано на правах реклами. Матеріал підготовлено hromadske у партнерстві з Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ за фінансової підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) у межах проєкту «Відповідальна та підзвітна політика в Україні» (U-RAP), що реалізується Національним Демократичним Інститутом. Думки, висловлені в публікації, належать авторам і не обов’язково відбивають погляди USAID.
Над проєктом працювали: журналіст Олег Павлюк, редакторка Вікторія Бега, дизайнерка Мирослава Мохнацька, розробник верстки Ігор Башинський, креативна продюсерка Анна Соха.