Будапештський меморандум: що пообіцяли Україні у 1994 році та як Київ хоче використати це на свою користь

З чого все починалося?

Після розпаду Радянського Союзу Україна отримала третій у світі запас ядерної зброї — після США та Росії. Київ успадкував 176 міжконтинентальних балістичних ракет, які мали 1272 ядерні боєголовки. Загалом на території України перебували 2500 одиниць тактичної ядерної зброї.

Проте такий арсенал викликав занепокоєння у міжнародної спільноти, адже поява ще однієї ядерної держави на карті світу не відповідала ідеї ядерного роззброєння, що як ніколи була актуальною після десятиліть Холодної війни. Тому США та Росія негайно почали перемовини з Україною щодо відмови від цієї зброї.

Як Україна втрачала ядерний статус?

Ще в Декларації про державний суверенітет у 1990 році Верховна Рада погодилася «не приймати, не виробляти й не набувати ядерної зброї». У жовтні 1991 року парламентарі схвалили заяву про без'ядерний статус. У ній Україна зобов'язалася якомога швидше сприяти знищенню ядерної зброї та компонентів її базування на своїй території.

А ще за два місяці Україна підписала Мінську угоду СНД, яка передбачала, що до повного знищення ядерна зброя перебуватиме під контролем об'єднаного командування Стратегічних сил. Згідно з цим документом, Україна мала розукомплектувати запаси тактичної ядерної зброї до початку липня 1992 року, а решту ядерних запасів — до кінця 1994 року.

Від тодішньої української влади можна було почути різні думки стосовно відмови від ядерного арсеналу. Наприклад, у травні 1992 року президент Леонід Кравчук запевняв, що Україна знищить всю свою ядерну зброю. Натомість у 1993 році тодішній прем'єр-міністр Леонід Кучма казав, що Україні варто зберегти найпотужнішу частину — 46 твердопаливних Міжконтинентальна балістична ракетаМБР СС-24, які можна було зберігати дуже довго.

Попри це, у травні 1992 року тактичну ядерну зброю вивезли до Росії, а вже в червні 1996 року Україна позбулася останньої боєголовки. Та найбільш пам'ятним документом, який супроводжував ядерне роззброєння України, був Будапештський меморандум.

Чи могла Україна зберегти ядерну зброю?

З початку російсько-української війни у 2014 році чимало українських політиків згадували про відмову від ядерної зброї та навіть заявляли, що цей арсенал можна було залишити.

Наприклад, у липні 2021 року голова керівної фракції «Слуга Народу» Давид Арахамія назвав відмову від ядерного статусу після Будапештського меморандуму «фатальною помилкою» Кравчука.

«Якби ми були ядерною державою, з нами б усі розмовляли б по-іншому, домовлялися б по-іншому. Якщо навіть на це йти, то треба було геть інакше», — сказав він.

А втім, як розповідав сам Кравчук, теоретично Київ навіть не міг скористатися ядерною зброєю, оскільки всі системи її запуску перебували в Росії.

«Я міг тільки телефоном говорити з командувачем ракетної армії. Він міг виконувати або не виконувати мої прохання, не кажучи вже про доручення — це нереально було. Ядерна зброя була за межами контролю України», — сказав Кравчук.

Серед інших причин відмови від ядерної зброї, за словами експрезидента, була велика вартість її обслуговування та міжнародна ізоляція, яка загрожувала Україні.

«Білл Клінтон, президент США у 1993-2001 рокахКлінтон казав, що якщо Україна вчинить інакше, почнуться економічні санкції. Чи могла Україна, щойно народившись, одразу почати з того, щоби ставати загрозою і для світу, і для Європи?» — розповів Кравчук.

Фахівець із нерозповсюдження ядерної зброї із Київського національного університету Сергій Галака теж вважає, що в разі збереження свого арсеналу Україна могла опинитися в ізоляції.

«США цього ніколи не визнають, але без'ядерність була неофіційною вимогою для визнання не тільки незалежності й суверенітету, а й повноцінності України як суб'єкта міжнародного права з боку західних держав і з боку Росії», — пояснює він.

Окрім відсутності ізоляції та Будапештського меморандуму, Україна отримала від США понад 150 мільйонів доларів допомоги на знищення ядерної зброї. Проте експерт із національної безпеки з Острозької академії Тарас Жовтенко вважає, що Україна могла отримати від американців значно більше політичних привілеїв.

«Теоретично навіть можна було говорити про включення України в НАТО як про взаємну гарантію безпеки. І це, в принципі, було б нормально, тому що нам би було до чого апелювати, адже ця ядерна парасолька захисту з боку Америки стосовно європейських союзників сьогодні діє», — сказав Жовтенко.

У чому суть Будапештського меморандуму?

5 грудня 1994 року його підписали Україна та Росія, Велика Британія і США. Три останні країни зобов'язалися поважати незалежність, суверенітет та кордони України. Також документ має такі положення для підписантів:

• утримуватися від загрози силою, використання її проти територіальної цілісності чи політичної незалежності України. Крім самооборони або будь-яким іншим чином, згідно зі Статутом ООННе використовувати свою зброю проти України;
• не чинити на Україну економічний тиск задля здійснення Україною дій, притаманних її суверенітету;
• домагатися негайних дій із боку Ради Безпеки ООН, якщо Україна стане жертвою агресії чи об'єктом погрози агресією з використанням ядерної зброї;
• не застосовувати ядерну зброю проти України;
• ініціювати консультації, якщо виникнуть питання щодо будь-яких положень меморандуму.

Пізніше до меморандуму приєдналися Китай і Франція (із застереженнями). Однією з проблем документа стало те, що українська версія документа містить слово «гарантії», натомість в англійській версії використали слово «assurances», що можна перекласти як «запевнення».

А втім, як розповів заступник голови МЗС на момент підписання меморандуму Борис Тарасюк, підписи британської та американської сторін стоять і під українською версією.

Однак у цьому документі немає ні зобов'язань захищати Україну військовим шляхом, ні прописаного механізму санкцій, які потрібно запровадити щодо агресора.

«Ми говоримо про документ, яким, власне, тільки декларуються наміри країн, які його підписували, бути гарантами української територіальної цілісності, суверенітету, незалежності тощо. З погляду практичного використання норм цього меморандуму, цей документ радше порожній, аніж має практичне наповнення», — пояснює Жовтенко.

Однак експерт уточнює, що Києву можна і потрібно апелювати до порушення норм меморандуму та нагадувати Росії, що вона порушила взяті на себе обов'язки поважати територіальну цілісність України.

«Ці речі насправді важливі, і їх треба робити. Просто я закликаю нас усіх не переоцінювати практичну сторону цього документу, бо, на жаль, цієї практичної сторони немає», — резюмував Жовтенко.

Як Київ хоче використати цей меморандум?

19 лютого під час виступу на Мюнхенській безпековій конференції президент України Володимир Зеленський заявив, що ініціює переговори учасників Будапештського меморандуму щодо надання Україні гарантій безпеки.

Зеленський сказав, що з 2014 року Україна тричі намагалася скликати консультації держав гарантів Будапештського меморандуму. І тричі безрезультатно.

«Якщо вони знову не відбудуться, або за їхніми результатами не буде гарантій безпеки, Україна буде вважати, що Будапештський меморандум не працює і всі пакетні рішення 1994 року були поставлені під сумнів», — заявив Зеленський.

Міністр закордонних справ Дмитро Кулеба пояснив, що такими діями Україна хоче перевірити, чи працює система безпеки, створена Будапештським меморандумом та пов'язаними з ним рішеннями.

Відтак Україна намагатиметься не просто ініціювати консультації, але й ухвалити за їхніми результатами «конкретні рішення про кроки, які будуть вжиті для гарантування безпеки України».

Кулеба додав, що відмова Росії від проведення таких консультацій не повинна впливати на рішення інших держав-гарантів щодо участі в консультаціях. «Ці гарантії безпеки надавалися Україні в 1994 році не від групи країн, а кожною країною індивідуально, і ці гарантії були об'єднані в одному документі», — резюмував Кулеба.

Що про це кажуть США та Велика Британія?

Держсекретар США Ентоні Блінкен на запитання про Будапештський меморандум 18 лютого розповів, що Вашингтон намагається робити все, аби втримати РФ від агресії щодо України. Запевняє, що в разі вторгнення на Росію чекають «величезні наслідки». Він зазначив, що США у 2021 році передали Києву рекордну кількість оборонної зброї — на близько 650 мільйонів доларів.

Водночас пані посол Великої Британії в Україні Мелінда Сіммонс у серпні 2021 року зазначала, що її країна не порушує Будапештський меморандум та виконує головні його положення: не вдаватися до агресії щодо України та робити все, аби притягти агресора до відповідальності згідно із міжнародним правом.

«От під чим ми підписалися. Ми не нападали на Україну. І ми притягаємо агресора до відповідальності у міжнародній системі», — сказала Сіммонс.

І додала, що коли Україна ініціювала будь-які переговори у форматі меморандуму, Велика Британія була готова долучитися до них. «І надалі теж готова. Якщо Україна захоче переговорів у цьому форматі, ми візьмемо участь», — зазначила пані посол.

А що каже Росія?

Росія у своїй відповіді США щодо «гарантій безпеки» заявила, що Будапештський меморандум не стосується «внутрішньоукраїнського конфлікту» та не поширюється на обставини, які нібито склалися всередині країни. Росіяни пояснюють свою позицію «держпереворотом» в Україні у 2014 році та нібито бажанням жителів Криму «возз'єднатися» з РФ.

У Росії відреагували й на безпосередньо заяву Зеленського про ініціювання консультацій. Міністр оборони РФ Сергій Шойгу навіть припустив: Україна нібито хоче повернути собі ядерний статус. Шойгу вважає таку ідею небезпечною та бідкається, що Україна має достатньо можливостей для реалізації цього плану.