Повноваження президента: що з обіцяного перед виборами може виконати голова держави
Надати кожному громадянину України право на щоденний безоплатний хліб. Ефективно боротись з дитячим алкоголізмом. Встановити безкоштовний високошвидкісний інтернет по всій території країни. Побудувати протягом п’яти років у кожному обласному центрі по одному льодовому палацу спорту. Створити міжнародний антикорупційний трибунал.
Це — найдивовижніші обіцянки з передвиборчих програм кандидатів у президенти, за рейтингом Комітету виборців України (КВУ). А ще десятки й десятки більш звичних стосуються, наприклад, підвищення зарплат, реформи шкільної освіти або регулювання цін на ліки.
Громадське вивчало, що пропонують виборцям претенденти на найвищу державну посаду, і з’ясовувало, чи мають вони повноваження здійснити ці обіцянки.
Економіка та соціалка
Левова частка програм кандидатів — це економіка та соціальна політика. Розрахунок претендентів зрозуміти можна: податки, зарплати або пенсії стосуються кожного виборця, а Будапештський меморандум, НАТО чи навіть томос — щось або далеке, або малозрозуміле, або його, як-то кажуть, на хліб не намастиш.
В середньому третина тексту кожної програми стосується економіки та соціалки (інвестиції, податки, робочі місця, зарплати, пенсії).
Більшість кандидатів обіцяють вирішити проблему комунальних тарифів (знизити вдвічі або навіть вчетверо, запровадити мораторій на підвищення тощо), натомість підвищити пенсії та зарплати (або середні, або окремо лікарям, вчителям чи, скажімо, військовослужбовцям).
Але якраз саме на економічну та соціальну політику президент України має дуже опосередкований вплив.
І економікою, і соціалкою опікується, як зазначено у статті 20-й Закону України про Кабінет Міністрів, переважно уряд. Кандидатуру голови уряду визначає депутатська коаліція, а президент може лише внести її на затвердження парламентом. Кандидатури більшості міністрів (зокрема, міністра економіки та міністра соцполітики) вносить уже прем’єр, і формально президент не має до цього жодного стосунку.
Втім президент не зовсім безпорадний у тому, що стосується економічної та соціальної політики.
Як зазначено у ст. 106 Конституції України (яка, власне, і визначає повноваження голови нашої держави), президент має право зупиняти дію постанов Кабміну, якщо, на його думку, вони не відповідають основному закону. Водночас голова держави повинен звернутися до Конституційного суду, який і ухвалює остаточне рішення.
Так само президент має право ветувати закони, що їх ухвалила Верховна Рада. Наклавши вето, голова держави може повернути закон до парламенту на доопрацювання, додавши до нього свої зауваження та пропозиції. Подолати вето депутати можуть тільки набравши 300 голосів, що, при нинішній конфігурації українського парламенту, дуже й дуже непросто.
Також президент має право так званої законодавчої ініціативи, тобто може вносити до Верховної Ради власні законопроекти. Причому стосуватися ці законопроекти можуть будь-яких питань, зокрема й економіки, й соціальної сфери. Але далі — слово вже за депутатами, достатню кількість яких для ухвалення законопроекту (226 людей) президент може й не назбирати.
Ще один непрямий важель впливу президента на економічну та соціальну ситуацію — призначення ним голів обласних та районних адміністрацій. Щоправда, тільки після подання прем’єр-міністра.
Голови ОДА та РДА мають певний вплив і на соціальні, і на економічні питання на місцях. Але місцеві державні адміністрації, як зазначено у відповідному Законі, мають забезпечувати в регіонах виконання актів Кабміну, котрий, як ми вже з’ясували, і формує державну економічну та соціальну політику.
Також голова держави має певний вплив на Національний банк України. Президент вносить у Верховну Раду кандидатури голови Нацбанку, водночас гарант Конституції одноосібно призначає та звільняє половину членів Ради НБУ, яка формує основні засади грошово-кредитної політики та контролює роботу Нацбанку.
Але не варто сподіватися, що президент може легко виконати передвиборчі обіцянки щодо, скажімо, курсу гривні. Кандидатуру голови Нацбанку депутати можуть і не затвердити, а другу половину членів Ради НБУ призначає парламент, що урівноважує вплив президента на Нацбанк.
Правова політика
Друга за популярністю в програмах кандидатів тема — те, що можна загально назвати «правовою політикою». Сюди віднесемо обіцянки кандидатів стосовно тих чи інших змін до Конституції, скасування депутатської недоторканності, судової реформи, взаємодії гілок влади тощо.
Кандидати обіцяють, зокрема, забезпечити в різні способи незалежність суддів, змінити тим чи іншим чином виборчу систему та навіть ухвалити нову Конституцію.
В середньому, як підрахували в КВУ, цей блок займає в програмах кандидатів 11%.
Почнімо зі змін до Конституції. Президент може вносити до Верховної Ради законопроект про зміни до основного закону, але попередньо цей законопроект має ще схвалити Конституційний Суд.
Далі все залежить від депутатів, які повинні віддати за зміни не менше 300 голосів, а в окремих випадках — від усіх українських виборців, тому що деякі положення основного закону можна змінити лише на референдумі.
Взагалі не можна вносити до Конституції зміни, які скасовують чи обмежують права і свободи людини і громадянина, або ліквідують незалежність чи порушують територіальну цілісність України. Також Конституцію не можна змінювати в умовах воєнного або надзвичайного стану.
Заміна Конституції на нову — взагалі процес штучний, масштабний, не дуже прописаний в законодавстві та, мабуть, малореальний. Має відбутися певне широке обговорення, голосування у Верховній Раді та на тому ж всеукраїнському референдумі, що все разом в сучасних політичних та економічних умовах забезпечити радше неможливо.
Президент також має певний стосунок до формування Конституційного Суду України. Він призначає третину його членів, але решту складу КС формують Верховна Рада та з’їзд суддів, тому вплив голови держави на цю інституцію теж формально обмежений.
Ще президент має право призначати всеукраїнські референдуми з різних питань. Але треба пригадати, що чинного закону, згідно з яким можна проводити референдуми, зараз в Україні просто не існує. Попередній у квітні 2018 року був визнаний Конституційним Судом таким, що не відповідає основному закону, натомість нового Верховна Рада ще досі не ухвалила. Тому якщо кандидат у президенти обіцяє, що винесе на всеукраїнське обговорення те чи інше питання (наприклад, вступ України до ЄС чи НАТО або автономію Донбасу), попередньо потрібно буде ухвалити ще й новий закон про референдум.
Голова держави може впливати на виборчий процес в Україні, зокрема, вносячи до Верховної Ради кандидатури членів Центральної виборчої Комісії. Але при цьому він повинен врахувати пропозиції депутатських фракцій та груп, кандидатури має обговорити профільний комітет, тобто знову багато що залежить від парламенту.
В окремих випадках президент може припиняти повноваження Верховної Ради. Наприклад, якщо протягом одного місяця парламент не сформував депутатську коаліцію, або якщо протягом шістдесяти днів ВР не сформувала новий Кабмін. Але такі випадки трапляються не так часто.
Щодо впливу голови держави на судову систему, то президент України одноосібно призначає суддів, але тільки за поданням Вищої ради правосуддя. Вона складається з 21 члена, з яких голова держави призначає лише двох. Ще двох пропонує Верховна Рада, решту — професійні з’їзди суддів, адвокатів та прокурорів.
Безпека і армія
Третя за популярністю тема, якою оперують кандидати в передвиборчих програмах — це національна безпека та оборона. Їй приділено, за підрахунками КВУ, 8% тексту програм.
Сюди входять пропозиції щодо припинення конфлікту на Донбасі — багато хто з кандидатів пропонує вирішити питання окупованих територій та загалом війни з Росією в межах так званого «будапештського формату», розмістити на Донбасі миротворців або навіть завершити війну мирним шляхом за 100 днів. Сюди можна віднести й різноманітні пропозиції кандидатів щодо військової реформи та соціального забезпечення військовослужбовців.
Питання оборони та безпеки — якраз ті, які й має вирішувати, згідно з Конституцією, президент України. Він є Верховним головнокомандувачем Збройних сил України, головою Ради національної безпеки та оборони, він же подає у Верховну Раду на затвердження кандидатури міністра оборони та голови Служби безпеки України, одноосібно призначає людей на інші ключові посади в СБУ.
Голова держави вносить у парламент подання про оголошення війни, мобілізацію, введення воєнного або надзвичайного стану.
Єдине питання, що не належить напряму компетенції президента — зарплати та соціальне забезпечення військовослужбовців. Цим, як і зарплатами та соціальними виплатами інших категорій людей, опікується Кабмін.
Натомість у компетенції президента — вибір кандидатури генпрокурора (яка також має пройти через затвердження у парламенті). Через вплив на генпрокуратура, а також і на СБУ, голова держави може впливати й на боротьбу з корупцією, яка теж дуже часто згадується в передвиборчих програмах кандидатів.
Освіта і медицина
Проблеми освіти й медицини містяться в програмах кандидатів приблизно в такому самому об’ємі, як і питання безпеки та оборони.
Хтось обіцяє запровадити страхову медицину, хтось — ввести державне регулювання цін на ліки, віддати на забезпечення громадського здоров’я не менше 5% ВВП або «скасувати нелюдську медичну реформу».
Щодо освіти є пропозиції започаткувати систему «гроші ходять за талановитим студентом», припинити «ганебне закриття шкіл», зробити основою шкільної освіти патріотичне виховання або банально «підвищити вчителям зарплатню».
Ситуація з медициною і освітою така ж, як і з економікою та соціальним захистом: вони цілком у компетенції уряду, зокрема — профільних міністрів. Президент тут може хіба що зупиняти деякі постанови Кабміну, які видаються йому неконституційними, «гальмувати» певні закони, які він має або підписати, або повернути до Верховної Ради на доопрацювання, та ініціювати власні законопроекти, одночасно працюючи над тим, аби за них проголосувала парламентська більшість.
Зовнішня політика
Лише 6% в програмах кандидатів займають пропозиції та обіцянки щодо зовнішньої політики України. Дарма що зовнішня політика — одна з головних функцій голови держави, і в нього достатньо дієвих інструментів для її реалізації.
Але і тут кандидати мають певну кількість суперечливих чи майже нездійсненних пропозицій. Деякі з охочих зайняти найвищу державну посаду обіцяють, наприклад, укласти пряму військову угоду зі США. Але для того, аби укласти таку угоду, потрібна ще й згода самих США, на що розраховувати країні, яка вже перебуває у фактичному стані війни, досить важко.
Також, як зазначалося вище, багато хто з кандидатів пропонує вирішити ситуацію на Донбасі в межах так званого «будапештського формату». Але поки що такого формату не існує, є тільки Будапештський меморандум — міжнародна угода про неядерний статус України, укладена в 1994 році із США, Великою Британією та Росією, яка ніяк не допомогла нашій країні під час анексії Криму в 2014 році.
Приблизно половина кандидатів, за підрахунками КВУ, виступає за зближення України із НАТО. Трохи менше згадують у своїх програмах вступ до ЄС.
Натомість деякі кандидати пропонують закріпити позаблоковий статус України та навіть відмовитися від Асоціації нашої країни з ЄС. Тут треба нагадати: віднедавна курс України в ЄС та НАТО закріплений в Конституції України. Як непросто змінювати українську Конституцію, навіть якщо ти — президент, ми пояснювали вище.
Для того, аби здійснювати зовнішню політику, президент пропонує Верховній Раді кандидатуру міністра закордонних справ, одноосібно призначає керівників дипломатичних місій, веде переговори з іншими державами та укладає міжнародні договори. Також він ухвалює рішення про визнання інших держав, приймає від іноземних послів вірчі грамоти.
Загалом, як стверджують експерти КВУ, майже половина тез виборчих програм кандидатів не належить до повноважень президента. А ті, що формально стосуються сфери компетенції голови держави, часто або носять загальний, декларативний характер, або є сумнівними з точки зору реалістичності.
Часто передвиборча програма кандидата в президенти — не детальний та виважений план дій на п’ять років в межах повноважень голови держави, а, фактично, відповідь на зібрані соціологами найактуальніші запити українців.
З іншого боку, ніхто не може заборонити кандидатові в президенти висловити свою думку щодо тієї чи іншої проблеми, навіть якщо вона — зі сфери компетенції уряду чи Верховної Ради. Ба більше: виборцеві корисно знати, що думає майбутній президент про соціальні виплати чи курс національної валюти. Треба тільки чітко розрізняти, які думки голова держави може втілити в життя в межах свої повноважень, а які — тільки озвучити під час спілкування із виборцями чи передвиборчих дебатів.