4 млрд грн на нову вертикаль: чи цього потребує система захисту прав дитини?

У документах, поданих Мінсоцполітики Кабінету Міністрів України на погодження, пропонується модель, яка фактично передбачає створення нової територіальної мережі: 261 працівник на обласному рівні, 1469 — на районному, 2938 — на рівні територіальних громад. Разом із 250 працівниками центрального апарату — 4918 осіб. Тобто 4668 нових працівників поза центральним апаратом. За розрахунками, наведеними у цих документах, загальні видатки на створення та забезпечення функціонування такої мережі, включно із забезпеченням роботи її працівників, становитимуть понад 4 мільярди гривень.

І важливо розуміти, що це не 4668 додаткових працівників уже наявних служб у справах дітей і не фахівці, які отримають їхні повноваження та безпосередньо працюватимуть із конкретною дитиною та сім’єю. Запропонована модель передбачає створення додаткового рівня системи, серед основних функцій якого — координація, контроль, моніторинг і методичний супровід.

І ось тут уже постає головне питання: який результат для дитини держава отримає за ці 4 мільярди гривень і чи є створення ще однієї територіальної мережі найкращим способом його досягти?

Навіщо нам окрема Держдіти

Захист прав дитини — це далеко не лише соціальна політика. Рішення, які впливають на дітей, ухвалюються у сферах освіти, охорони здоров’я, соціального захисту, юстиції, внутрішніх справ, молодіжної політики та багатьох інших. Тому логіка окремого центрального органу, який бачить усю систему й може координувати різні міністерства, для мене зрозуміла. Приблизно таку архітектуру я досліджував і пропонував ще у своїй магістерській роботі: окремий центральний орган у справах дітей, який не перебуває всередині конкретного міністерства і має достатню інституційну вагу для міжвідомчої координації. 

У будь-якого міністерства є багато інших політик, власні пріоритети, завдання та залежність від рішень інших органів. А державна політика щодо дітей постійно перетинається з компетенціями різних відомств. Тому потрібен орган, для якого захист прав дитини — основна діяльність, а не один із напрямів. Називатиметься він Держдіти

У нас уже є система на місцях

В Україні вже функціонують служби у справах дітей на обласному, районному рівнях та у територіальних громадах. І тут важливо подивитися не лише на назви органів, а на логіку їхніх функцій.

Обласні та районні служби вже виконують координаційні, контрольні та методичні функції щодо служб нижчого рівня. Тобто значна частина того, для чого зараз пропонують створити нову територіальну мережу Держдіти, уже закладена в наявну систему. Натомість нові територіальні органи не отримають повноважень служб у справах дітей і не замінять їх у роботі з конкретною дитиною. Вони мають стати ще одним рівнем над наявною системою — координувати, контролювати, здійснювати моніторинг та надавати методичну допомогу тим, хто вже виконує відповідні функції на місцях.

Фактично йдеться про додатковий рівень контролю над системою, у якій уже є свої рівні контролю і координації: нові органи контролюватимуть обласні та районні служби, які своєю чергою контролюють і координують роботу служб нижчого рівня. Ба більше, закон уже передбачає підзвітність і підконтрольність обласних служб Держдіти. Тобто певна вертикаль координації та контролю закладена в саму модель ще до створення будь-яких нових територіальних органів. Тому відсутність прямого адміністративного підпорядкування Держдіти сама собою не є достатнім аргументом для створення паралельної територіальної вертикалі.

Контролювати — але що далі?

Передання Держдіти повноважень державного нагляду і контролю потребує відповіді не лише на питання, хто контролюватиме, а і як саме цей контроль має бути організований і що він має змінювати. 

Окремі функції контролю та нагляду можна забезпечувати із залученням уже наявної системи служб у справах дітей, а на національному рівні — безпосередньо Держдіти. Її центральний апарат після перезапуску також буде немаленьким, тому одним із варіантів може бути розподіл відповідальності за окремі області між визначеними фахівцями або відділами: постійний супровід регіонів, аналіз даних, комунікація зі службами, виявлення системних проблем і реагування на них. Для цього не обов’язково створювати окрему адміністративну структуру в кожній області, районі та громаді. 

До того ж Держдіти — не єдиний суб’єкт контролю за дотриманням прав дитини. Є парламентський контроль, який здійснює уповноважений Верховної Ради України з прав людини та його Секретаріат, зокрема у сфері прав дитини. 

І далі виникає дуже практичне питання: перевірили, виявили порушення, видали припис — а хто й завдяки чому має його виконати? Якщо причина порушення — кадровий дефіцит, надмірне навантаження, недостатня компетентність, нечіткі процедури чи нестача ресурсів, ще один контролер може це зафіксувати, але не усуне причини. Виправляти ситуацію все одно доведеться тим, хто працює на місцях. 

Те саме стосується методичної допомоги. Її якість залежить не від кількості рівнів між центральним органом і громадою, а від компетентності, єдності підходів та здатності національного рівня давати службам зрозумілі й практично застосовні рішення. 

Інакше це має такий вигляд, що контролерів і координаторів стає більше, а спроможності тих, хто безпосередньо відповідає за забезпечення і захист прав дитини, — ні. Тут якраз доречне відоме «сім пастухів одну вівцю пасуть, та й ту вовки украли»: кількість тих, хто контролює і координує систему, сама собою ще не гарантує, що права дитини будуть краще захищені.

4 млрд грн — це питання пріоритетів

І тут ми повертаємося до ресурсів. Запропонована модель — це не лише нова управлінська конструкція, а й понад 4 мільярди гривень бюджетних коштів. Тому оцінювати її варто не лише з позиції «чи потрібен додатковий контроль», а й з позиції альтернативної вартості цих коштів: що ще держава могла б змінити в системі захисту прав дитини за такий ресурс?

Це додаткові працівники в обласних, районних і місцевих службах, які вже мають конкретні повноваження щодо захисту прав дитини. Це оплата праці, співмірна з обсягом функцій, відповідальності та навантаження. Це системне навчання й супервізія, цифровізація процесів, юридична та методична підтримка, належні умови роботи. Зрештою, це ресурс, який можна спрямувати саме на усунення частини тих причин, через які контроль сьогодні й виявляє порушення.

Чи є витрачання близько 4 мільярдів гривень на створення ще одного рівня системи найбільш обґрунтованою інвестицією в захист прав дитини? На моє переконання — ні. 

А де взяти 4668 фахівців?

Гроші — лише одна частина питання. Інша — люди. В Україні немає окремого кадрового резерву з кількох тисяч підготовлених фахівців у сфері захисту прав дитини. Значна частина потенційних працівників нової мережі вже працює у службах у справах дітей, соціальній сфері, органах місцевого самоврядування чи громадському секторі. Тому створення 4668 нових посад може не означати появу 4668 нових фахівців у системі. Це може означати їхній перехід з однієї її частини в іншу. І цей ризик треба оцінити заздалегідь.

Якщо працівник місцевої служби перейде до нової структури, система отримає людину, яка її контролює або супроводжує, але може втратити людину, яка безпосередньо виконує повноваження щодо дитини. Показовою є ситуація із самою Держдіти. Станом на зараз у її центральному апараті передбачено близько 200 штатних одиниць, але фактично заповнено лише близько 70. Тобто навіть на національному рівні система вже має суттєвий кадровий дефіцит. І це теж варто враховувати, плануючи одномоментне розширення системи на кілька тисяч посад.

Спочатку — спроможність, потім — нова вертикаль

Перш ніж створювати нову вертикаль, варто чесно оцінити те, що вже є. Якщо система десь не працює або працює неналежно, спочатку потрібно зрозуміти причини. І далеко не завжди проблема у відсутності ще одного територіального органу чи додаткового рівня контролю. Часто вона — у нестачі людей, компетентностей і ресурсів, неналежній оплаті праці, суперечностях і неузгодженості в нормативно-правовому регулюванні та слабкій координації. Нова структура сама собою цих проблем не розв'яже.

Тому, як на мене, пріоритет очевидний: маємо інвестувати в спроможність обласних, районних і місцевих служб у справах дітей — тих, хто вже має повноваження і безпосередньо відповідає за забезпечення та захист прав дитини на місцях. Достатня кількість працівників, компетентність, належна оплата праці та ресурси для виконання своїх функцій — це не альтернатива розвитку Держдіти, а необхідна умова того, щоб уся система працювала.

Чи означає це, що територіальні органи Держдіти не потрібні взагалі? Ні. Можливо, згодом їхнє створення й буде доцільним. Проте за нинішніх умов, коли можливості державного бюджету обмежені й у самій системі захисту прав дитини залишається чимало недофінансованих потреб, особливо важливо визначати пріоритетність державного фінансування. Адже в кінцевому підсумку дитині потрібна не більша кількість органів контролю навколо, а спроможна служба поруч — та, яка вчасно її побачить і почує, ухвалить рішення в її найкращих інтересах та матиме можливість забезпечити його виконання.

Це авторська колонка. Думка редакції може не збігатися з думкою автора.

Окремі фрагменти колонки раніше були опубліковані на Facebook-сторінці автора.