Дорога в кредит: спасет ли экономику «Большая стройка» Зеленского?

«Я хочу, чтобы меня запомнили как президента, после которого в Украине появились дороги. Я намерен жить в Украине и после своей каденции, и хочу ездить по дорогам — и чтобы люди видели, и мне не было стыдно», — заявил Зеленский во время пресс-конференции 20 мая. Цель президента — «сшить страну качественными дорогами» для интеграции различных регионов и привлечения инвесторов.

Именно со строительства дороги из Запорожья в Мариуполь Зеленский фактически начал свою каденцию: тогда 130 километров шоссе сделали за 68 дней. По этой дороге в город на побережье Азовского моря должны были добираться украинские и иностранные политики и инвесторы для участия в бизнес-форуме, который состоялся в октябре 2019 года.

В 2020 году начался проект «Большая стройка» — запланировано отремонтировать и построить более 3650 километров дорог, из которых создать планируют трассы Н-31 Днепр-Решетиловка, а также обходы городов Днепр, Ровно, Дунаевцы и объездную дорогу Тернополя, сообщило Государственное агентство автомобильных дорог (Укравтодор). Но расшифровать, сколько именно километров будет отремонтировано, сколько реконструировано, а сколько построено с нуля, на запрос hromadske там отказались.

Как и объяснить, что именно сделали за полгода. Сообщили лишь, что уложили верхний слой на 974 километрах автодорог и потратили 21,75 миллиарда гривен (из более чем 90 миллиардов гривен, предусмотренных различными программами финансирования дорожных работ).

Откуда деньги?

С бюджета в 2020 году Укравтодор получил рекордные в истории Украины деньги — 38 миллиардов гривен на развитие и содержание сети автомобильных дорог. Даже при сокращении расходов для создания коронавирусного фонда из «Большого строительства» денег не забирали. Более того, в июне Верховная Рада приняла решение направить на ремонт и строительство дорог дополнительные 35 миллиардов гривен из фонда противодействия коронавирусу (54% денег фонда).

То есть в целом из бюджета на дороги пойдет 73 млрд грн. Плюс в январе 2020 года Верховная Рада внесла изменения в Бюджетный кодекс Украины, позволив Укравтодору получать необеспеченные кредиты под государственные гарантии. Так, на ремонт 854 км дорог Укравтодор взял кредит в государственном Укрэксимбанке под государственные гарантии на 19,3 миллиарда гривен.

Эти средства банк предоставляет, получая ссуды от Национального банка Украины. Иными словами, кредит Укравтодора на 19,3 миллиарда гривен просто «напечатали», ведь выдача кредитов рефинансирования НБУ — один из каналов денежной эмиссии, сообщили опрошенные hromadske эксперты.

«Существует угроза того, что деньги до конца года не будут использованы в полной мере, ведь для строительства дорог нужно разработать технико-экономическое обоснование, провести тендеры и тому подобное. Однако, поскольку финансируются эти работы из специального фонда, то даже в случае их неиспользования до конца года эти расходы автоматически перейдут на 2021 год, а не вернутся в бюджет», — отметила hromadske руководитель центра анализа публичных финансов и публичного управления Киевской школы экономики Дарина Марчак .

Участники рынка автодорожного строительства, опрошенные hromadske, подтверждают, что, учитывая объемы запланированных дорожных работ, существуют очень малые шансы того, что план по ремонту и строительству 3650 километров дорог будет выполнен к зиме. Хотя и говорят, что для строительства дорог привлекают тысячи украинцев, преимущественно на должности рабочих и механизаторов.

Счастливые избранники

Но кто именно получил доступ к рекордному количеству денег? Среди основных подрядчиков «Большого строительства» — компании «Автомагистраль-Юг», «Ростдорстрой», «Альтком», «Автострада» и турецкий «Онур». И относительно критериев отбора есть вопросы.

«В Украине сейчас сложился некий «картель» автодорожных компаний, которые стали подрядчиками большинства объектов, что строятся или ремонтируются в рамках "Большого строительства"», — считает старший экономист аналитической организации CASE-Украина Владимир Дубровский.

Это мнение hromadske подтвердили источники в автомобилестроительной отрасли: «Сейчас на тендерах в рамках «Большого строительства» создали такие условия, что только несколько компаний могут претендовать на участие и справляться с теми объемами дорог, ремонт которых выставляется на тендер. Очевидно, что отсутствие реальной конкуренции влияет на качество выполнения работ: если бы на конкретный участок дороги могли претендовать 3-4 компании, то такая конкуренция способствовала бы снижению цены и росту качества».

Из-за завышенных требований в тендерах рынок дорожного строительства фактически закрыт для новых компаний, утверждает инженер-консультант компании IRD Александр Горба: «Требования, предъявляемые на тендерах, очень высоки. Только что созданным компаниям зайти на этот рынок и участвовать в тендерах невозможно, ведь они не отвечают требованиям наличия необходимого опыта».

В самом Укравтодоре все упреки в коррупционности тендеров и создании «картеля», который разделил все дорожные работы в Украине, отвергают и называют «заказной информационной кампанией». В частности, там критикуют публикацию издания «Наши деньги», в которой приводится анализ победителей тендеров по ремонту и строительству дорог. «Самым главным доказательством того, что против Укравтодора и его руководителя ведутся организованные информационные кампании, есть специфические каналы перепечатывания этих сообщений. Большинство публикаций «Наших денег» на тему подхватываются изданиями без репутации, среднее количество таких распространений — около трех перепечатываний на публикацию», — сообщают в пресс-службе Укравтодора.

«Сейчас на объектах «Большого строительства» работают около 80 подрядчиков, поэтому упреки относительно так называемого «картеля» не соответствуют действительности», — сообщил hromadske заместитель директора Службы автомобильных дорог в Киевской области Олег Кошель. Он также возразил, что тендеры, которые объявляются в пределах автодорожных работ, специально подстраиваются под большие компании: «Если 4,5 километра, по-вашему, большой участок дороги, тогда это действительно так. Но на самом деле такой объем могут отремонтировать и небольшие подрядчики».

Представители компаний, работающие на «Большом строительстве», также отрицают обвинения в создании «картеля» и отмечают, что этот рынок пока конкурентный. «Если мы говорим о конкуренции на дорожном рыка, то трудно представить себе, как могут конкурировать, например, на автомобильном рынке Mercedes-Benz и Запорожец. Так выглядит ситуация и в дорожном строительстве. Действительно, на серьезных и ответственных объектах должны, без обид, конкурировать и работать компании одинаковых весовых категорий, если мы действительно хотим качественно построенные дороги», — сообщил президент Национальной ассоциации дорожников Украины Николай Березовский в комментарии hromadske.

Также существуют сомнения относительно того, что отремонтированные в рамках «Большого строительства» дороги без существенной конкуренции между подрядчиками и системы мониторинга качества простоят в течение длительного времени. «На объектах, финансируемых международными финансовыми организациями (например, ЕБРР), есть специальная должность — инженер-консультант, который следит за качеством работ. На объектах, которые строятся за счет бюджета, система качества гораздо менее надежна. Конечно, зима покажет, насколько качественно отремонтировали дороги», — сообщил собеседник hromadske.

Участники строительства считают, что всё не так плохо. «Строительство ведется в соответствии с утвержденными нормами, ГСТУ (Государственные стандарты Украины — ред.). Все материалы проходят предварительное согласование с иностранными компаниями, начиная с карьеров. За качеством строительства дорог также следит заграничная компания, которая нанимает двух иностранных работников», — сообщил Александр Горба, задействованный на строительстве объездной дороги вокруг Житомира, что финансируется за счет ЕБРР и ЕИБ.

Березовский утверждает, что качество дорожного покрытия в Украине соответствует всем стандартам. Более того, в ассоциации инициировали акцию проверки качества автодорог, построенных и отремонтированных в 2015-2020 годах. «Мы долгое время строили «дешевые» дороги. Прошлый опыт должен нас чему-то научить. Сравнивая стоимость строительства 1 километра дороги за рубежом и в Украине, мы выглядим совсем не так, как нам об этом говорят «специалисты». Такие вещи необходимо сравнивать, во-первых, не по ценовым критериям, а по физическим объемам, а уже потом вести разговор о стоимости», — добавил Березовский.

Будущие риски

Чем больше денег Укравтодор возьмет в кредит сегодня, тем меньше дорог сможет отремонтировать в будущем. В бюджете уже предусмотрено, что 5,6 миллиарда гривен Укравтодор в этом году выплатит по долгам. Увеличивая объемы заимствований под государственные гарантии, правительство будет увеличивать сумму, которую учреждение будет тратить не на ремонт и строительство автодорог, а на выплату долгов.

«У Укравтодора нет собственных источников поступлений, то есть средства, предоставленные в кредит под государственные гарантии, будут возвращаться из госбюджета. Просто это будут делать не в текущем или следующем году, а позже. Условно говоря, правительство делает хорошие вещи за счет будущих правительств и президентов», — сообщила Дарина Марчак.

Выдача необеспеченных кредитов Укравтодору в свое время привела к невозможности погашать эти долги ни самим Агентством автомобильных дорог, ни государством. В 2016 году кредиты, выданные Укравтодору под государственные гарантии, были реструктуризированы. Иными словами, государство признало свою неспособность рассчитаться с кредиторами и попросило их изменить условия. «Сегодня в Украине нет платных дорог, которые могли бы обеспечить Укравтодор стабильным источником собственных доходов. Поэтому возвращать долги учреждение сможет, либо привлекая дополнительное бюджетное финансирование, либо же по ее долгам напрямую заплатит государство, которое и гарантировало этот кредит», — отметил Владимир Дубровский.

Спасет ли «Большая стройка» экономику?

«Реализация программы "Большая стройка" станет одной из составляющих восстановления экономической активности в рамках выхода из карантина, ведь инвестиции в строительные работы имеют мощный мультипликативный эффект на другие отрасли», — сообщил премьер-министр Украины Денис Шмыгаль.

Стимулировать экономическую активность с помощью дорожных работ — идея не новая. Самым известным примером использования программ строительства для стимулирования экономики является политика выхода из кризиса США в 1930-х годах, которую применял 32-й президент Франклин Рузвельт. Тогда при поддержке государства в США было построено почти 600 тысяч километров дорог. Также правительство стимулировало строительство военных объектов, в частности аэродромов и вооружения. Во времена «Великой депрессии» уровень безработицы в США достигал 25%, а с помощью программ по строительству его удалось сократить до 20% за 2 года.

По данным Кабмина, по состоянию на начало июля строительство дорог уже помогло создать более 10 000 новых рабочих мест. В начале карантина президент Зеленский даже предлагал идти строить дороги украинским трудовым мигрантам, которые оказались под замком в Украине после объявления карантина и закрытия границ. Однако насколько такие методы действенны в XXI веке?

«Очевидно, что программа дорожного строительства не изменит того, что в 2020 году ВВП Украины упадет, однако это может поддержать определенные отрасли экономики, в частности строительство, производство строительных материалов, что позволит несколько сгладить влияние кризиса», — считает руководитель отдела исследований Concorde Capital Александр Паращий.

Другие эксперты, которых опросило hromadske, настроены менее оптимистично относительно влияния «Большого строительства» на экономический рост. В частности, Дарина Марчак считает, что пока нельзя утверждать, что строительство дорог будет иметь однозначно положительное влияние на экономику: «Нужно видеть цепочку поставки товаров, кто будет подрядчиком, какое сырье будут использовать, сколько будут зарабатывать компании, сколько людей будут трудоустраивать, сколько будут зарабатывать эти люди и сколько тратить. В Украине существует такой феномен, что после поднятия уровня минимальной зарплаты растет потребление импортных товаров, а не товаров отечественного производства, как ожидают власти», — отметила она.

Абсолютно неэффективным с точки зрения обеспечения экономического роста считает «Большую стройку» Владимир Дубровский: «С экономической точки зрения есть много других приоритетов (расходование государственных средств — ред.). В частности, вместо того, чтобы использовать эти средства на строительство дорог, можно было бы выплатить их в виде государственных компенсаций малому и среднему бизнесу, который фактически закрылся на карантин, авиаперевозчикам или компаниям, работающим в туристическом секторе», — отметил эксперт.

Он считает, что государство неэффективно создает рабочие места, ведь из-за каждого созданного за счет бюджета рабочего места теряется гораздо больше рабочих мест в частном секторе, у которого государство забрало деньги на строительство дорог: «Если бы эти деньги направили на компенсации бизнесу, то их эффект на создание и сохранение рабочих мест был бы намного больше. Дороги — это не та отрасль, где создается много рабочих мест».

Существуют сомнения и относительно того, что финансирование строительства дорог может остановить трудовую миграцию из Украины. «Нужно понимать, сколько получают украинцы за рубежом и сколько в Украине: 600-800 евро и 6-7 тысяч гривен — это несопоставимые суммы. Также у меня возникают сомнения, что, например, женщина, которая ездила в Польшу работать в сельском хозяйстве, согласится работать на строительстве дорог в разгар летней жары — эти работы нельзя сравнить в физическом и финансовом отношениях», — отметила Дарина Марчак.