Полномочия президента: что из обещанного перед выборами может выполнить глава государства

Предоставить каждому гражданину Украины право на ежедневный бесплатный хлеб. Эффективно бороться с детским алкоголизмом. Установить бесплатный высокоскоростной интернет по всей территории страны. Построить в течение пяти лет в каждом областном центре по одному ледовому дворцу спорта. Создать международный антикоррупционный суд.

Это — ярчайшие обещания из предвыборных программ кандидатов в президенты, согласно рейтингу общественной организации Комитет избирателей Украины (КИУ). А еще десятки и десятки более привычных обещаний, касающихся, например, повышения зарплат, реформы школьного образования или регулирования цен на лекарства.

Экономика и социалка

Львиная доля программ кандидатов — это экономика и социальная политика. Расчет претендентов понять можно: налоги, зарплаты или пенсии касаются каждого избирателя, а Будапештский меморандум, НАТО или даже Томос — это что-то или далекое, или малопонятное, или же его, как говорится, на хлеб не намажешь.

В среднем треть текста каждой программы касается экономики и социалки (инвестиции, налоги, рабочие места, зарплаты, пенсии).

Большинство кандидатов обещают решить проблему коммунальных тарифов (снизить вдвое или даже вчетверо, ввести мораторий на повышение и т.д.), а также повысить пенсии и зарплаты (или средние, или отдельно врачам, учителям или, скажем, военнослужащим).

Но как раз именно на экономическую и социальную политику президент Украины имеет очень опосредованное влияние.

И экономикой, и социалкой занимается, как указано в статье 20-й Закона Украины о Кабинете министров, преимущественно правительство. Кандидатуру председателя правительства определяет депутатская коалиция, а президент может только внести ее на утверждение парламентом. Кандидатуры большинства министров (в частности, министра экономики и министра соцполитики) вносит уже премьер, и формально президент не имеет к этому никакого отношения.

Впрочем, президент отнюдь не совсем бессилен в том, что касается экономической и социальной политики.

Как указано в ст. 106 Конституции Украины (которая, собственно, и определяет полномочия главы государства), президент имеет право приостанавливать действие постановлений Кабмина, если, по его мнению, они не соответствуют основному закону. Вместе с тем глава государства должен обратиться в Конституционный суд, который и принимает окончательное решение.

Кроме того, президент имеет право ветировать законы, которые приняла Верховная Рада. Наложив вето, глава государства может вернуть закон в парламент на доработку, добавив в него свои замечания и предложения. Преодолеть вето депутаты могут только набрав 300 голосов, что, при нынешней конфигурации украинского парламента, очень и очень непросто.

Также президент имеет право так называемой законодательной инициативы, то есть может вносить в Верховную Раду собственные законопроекты. Причем касаться эти законопроекты могут любых вопросов, в том числе и экономики, и социальной сферы. Но дальше — слово уже за депутатами, достаточное количество которых для принятия законопроекта (226 человек) президент может и не собрать.

Еще один косвенный рычаг влияния президента на экономическую и социальную ситуацию — назначение им председателей областных и районных администраций. Правда, только после представления премьер-министра.

Главы ОГА и РГА имеют определенное влияние и на социальные, и на экономические вопросы на местах. Но местные государственные администрации, как указано в соответствующем Законе, должны обеспечивать в регионах выполнения актов Кабмина, который, как мы уже выяснили, и формирует государственную экономическую и социальную политику.

Также глава государства имеет определенное влияние на Национальный банк Украины. Президент вносит в Верховную Раду кандидатуры главы Нацбанка, одновременно гарант Конституции единолично назначает и увольняет половину членов Совета НБУ, формирует основные принципы денежно-кредитной политики и контролирует работу Нацбанка.

Но не стоит надеяться, что президент может легко выполнить предвыборные обещания относительно, скажем, курса гривны. Кандидатуру главы Нацбанка депутаты могут и не утвердить, а вторую половину членов Совета НБУ назначает парламент, уравновешивая влияние президента на Нацбанк.

Правовая политика

Вторая по популярности в программах кандидатов тема — то, что можно в общих чертах назвать «правовой политикой». Сюда отнесем обещания кандидатов относительно тех или иных изменений в Конституцию, отмены депутатской неприкосновенности, судебной реформы, взаимодействия ветвей власти и т.д.

Кандидаты обещают, в частности, разными способами обеспечить независимость судей, изменить тем или иным образом избирательную систему и даже принять новую Конституцию.

В среднем, как подсчитали в КИУ, этот блок занимает в программах кандидатов 11%.

Начнем с изменений в Конституцию. Президент может вносить в Верховную Раду законопроект об изменениях в основной закон, но предварительно этот законопроект должен еще одобрить Конституционный суд.

Далее все зависит от депутатов, которые должны отдать за изменения не менее 300 голосов, а в отдельных случаях — от всех украинских избирателей, потому что некоторые положения основного закона можно изменить только на референдуме.

Вообще нельзя вносить в Конституцию изменения, отменяющие или ограничивающие права и свободы человека и гражданина, или ликвидирующие независимость и нарушающие территориальную целостность Украины. Также Конституцию нельзя менять в условиях военного или чрезвычайного положения.

Замена Конституции на новую — вообще процесс штучный, масштабный, не слишком прописанный в законодательстве и, пожалуй, малореальный. Должно состояться определенное широкое обсуждение, голосование в Верховной Раде и на том же всеукраинском референдуме — все это вместе в современных политических и экономических условиях обеспечить скорее невозможно.

Президент также имеет определенное отношение к формированию Конституционного Суда Украины. Он назначает треть его членов, но остальной состав КС формируют Верховная Рада и съезд судей, поэтому влияние главы государства на этот институт тоже формально ограничено.

Еще президент имеет право назначать всеукраинские референдумы по различным вопросам. Но надо помнить, что действующего закона, по которому можно проводить референдумы, сейчас в Украине просто не существует. Предыдущий в апреле 2018 года был признан Конституционным судом, не соответствующим основному закону, а новый, который бы его заменил, Верховная Рада до сих пор не приняла. Поэтому если кандидат в президенты обещает, что вынесет на всеукраинское обсуждение тот или иной вопрос (например, вступление Украины в ЕС или НАТО или автономию Донбасса), предварительно нужно будет принять еще и новый закон о референдуме.

Глава государства может влиять на избирательный процесс в Украине, в частности, внося в Верховную Раду кандидатуры членов Центральной избирательной комиссии. Но при этом он должен учесть предложения депутатских фракций и групп, кандидатуры должен обсудить профильный комитет, то есть опять многое зависит от парламента.

В отдельных случаях президент может прекращать полномочия Верховной Рады. Например, если в течение одного месяца парламент не сформировал депутатскую коалицию, или если в течение шестидесяти дней ВР не сформировала новый Кабмин. Но такие случаи встречаются не так часто.

Что касается влияния главы государства на судебную систему, то президент Украины единолично назначает судей, но только по представлению Высшего совета правосудия. Он включает 21 членов, из которых председатель государства назначает только двух. Еще двух предлагает Верховная Рада, остальных — профессиональные съезды судей, адвокатов и прокуроров.

Безопасность и армия

Третья по популярности тема, которой оперируют кандидаты в предвыборных программах — это национальная безопасность и оборона. Ей уделено, по подсчетам КИУ, 8% текста программ.

Сюда входят предложения о прекращении конфликта на Донбассе — многие из кандидатов предлагает решить вопрос оккупированных территорий и вообще войны с Россией в рамках так называемого «будапештского формата», разместить на Донбассе миротворцев или даже завершить войну мирным путем за 100 дней. Сюда можно отнести и разнообразные предложения кандидатов по военной реформе и социальному обеспечению военнослужащих.

Вопросы обороны и безопасности — как раз те, которые и должен решать, согласно Конституции, президент Украины. Он является Верховным главнокомандующим Вооруженных сил Украины, председателем Совета национальной безопасности и обороны, он же подает в Верховную Раду на утверждение кандидатуры министра обороны и председателя Службы безопасности Украины, единолично назначает людей на другие ключевые должности в СБУ.

Глава государства вносит в парламент представления об объявлении войны, мобилизации, введении военного или чрезвычайного положения.

Единственный вопрос, который не относится напрямую к компетенции президента — зарплаты и социальное обеспечение военнослужащих. Этим, как и зарплатами и социальными выплатами других категорий людей, занимается Кабмин.

Зато в компетенции президента — выбор кандидатуры генпрокурора (тот также должен пройти через утверждение в парламенте). Через влияние на генпрокуратура, а также и на СБУ, глава государства может влиять и на борьбу с коррупцией, которая тоже очень часто упоминается в предвыборных программах кандидатов.

Образование и медицина

Проблемы образования и медицины содержатся в программах кандидатов примерно в том же объеме, как и вопрос безопасности и обороны.

Кто-то обещает ввести страховую медицину, кто-то — ввести государственное регулирование цен на лекарства, отдать на обеспечение общественного здоровья не менее 5% ВВП или «отменить бесчеловечную медицинскую реформу».

Об образовании есть предложения начать систему «деньги ходят за талантливым студентом», прекратить «позорное закрытие школ», сделать основой школьного образования «патриотическое воспитание» или банально «повысить учителям зарплату».

Ситуация с медициной и образованием такая же, как и с экономикой и социальной защитой: они вполне в компетенции правительства, в частности — профильных министров. Президент здесь может разве что останавливать некоторые постановления Кабмина, которые представляются ему неконституционными, «тормозить» определенные законы, которые он должен или подписать, или вернуть в Верховную Раду на доработку, и инициировать собственные законопроекты, одновременно работая над тем, чтобы за них проголосовало парламентское большинство.

Внешняя политика

Лишь 6% в программах кандидатов занимают предложения и обещания относительно внешней политики Украины. Хотя внешняя политика — одна из главных функций главы государства, и у него достаточно действенных инструментов для ее реализации.

Но и здесь кандидаты имеют определенное количество противоречивых или почти невыполнимых предложений. Некоторые из желающих занять высший государственный пост обещают, например, заключить прямое военное соглашение с США. Но для того, чтобы заключить такое соглашение, нужно еще и согласие самих США, на что рассчитывать стране, уже находящейся в фактическом состоянии войны, довольно трудно.

Также, как отмечалось выше, многие из кандидатов предлагает разрешить ситуацию в Донбассе в рамках так называемого «будапештского формата». Но пока такого формата не существует, есть только Будапештский меморандум — международное соглашение о неядерном статусе Украины, заключенное в 1994 году с США, Великобританией и Россией, которое никак не помогло стране во время аннексии Крыма в 2014 году.

Примерно половина кандидатов, по подсчетам КИУ, выступает за сближение Украины с НАТО. Чуть меньше упоминают в своих программах вступление в ЕС.

Некоторые кандидаты, в свою очередь, предлагают закрепить внеблоковый статус Украины и даже отказаться от Ассоциации нашей страны с ЕС. Здесь стоит напомнить о недавнем закреплении курса Украины в ЕС и НАТО в Конституции Украины. Как непросто менять украинскую Конституцию, даже если ты — президент, мы объясняли выше.

Для того, чтобы осуществлять внешнюю политику, президент предлагает Верховной Раде кандидатуру министра иностранных дел, единолично назначает руководителей дипломатических миссий, ведет переговоры с другими государствами и заключает международные договоры. Также он принимает решение о признании иностранных государств, принимает от иностранных послов верительные грамоты.

В общем, как утверждают эксперты КИУ, почти половина тезисов избирательных программ кандидатов напрямую не относится к полномочиям президента. А те, что формально относятся к сфере компетенции главы государства, часто или носят общий, декларативный характер, либо являются сомнительными с точки зрения реалистичности.

Часто предвыборная программа кандидата в президенты — не детальный и взвешенный план действий на пять лет в пределах полномочий главы государства, а фактически ответ на собранные социологами актуальные запросы украинцев.

С другой стороны, никто не может запретить кандидату в президенты высказать свое мнение по той или иной проблеме, даже если оно — из сферы компетенции правительства или Верховной Рады. Более того, избирателю полезно знать, что думает будущий президент о социальных выплатах или курсе национальной валюты. Надо только четко различать, какие мысли глава государства может воплотить в жизнь в пределах своих полномочий, а какие — только озвучить во время общения с избирателями или предвыборных дебатов.