Реформа прокуратуры: Генпрокурор с юридическим образованием, плюс «свежая кровь», минус военная прокуратура

Предпосылки и цель реформы

Несмотря на постоянное декларирование чиновниками намерений изменить прокуратуру и «привести ее в соответствие с демократическими западными стандартами», в Украине длительное время сохранялась советская модель прокуратуры.

Только с принятием нового Закона Украины «О прокуратуре» 14 октября 2014 года была начата кардинальная реформа прокуратуры, которая касалась как ее функций (отмена «общего надзора»), так и организационного устройства, в частности реорганизации системы прокуратуры, введения прокурорского самоуправления, изменения порядка отбора и привлечения к дисциплинарной ответственности прокуроров и тому подобное.

Однако вступление в силу соответствующих норм закона несколько раз откладывалось, а в итоге полноценная кадровая перезагрузка системы прокуратуры так и не произошла.

Проведенная в 2015 году реформа коснулась только прокуроров бывших городских и районных прокуратур, которых в связи с ликвидацией этих органов и созданием вместо них местных прокуратур уволили и назначили заново, предварительно пропустив через сито профессионального отбора и сократив их численность.

Однако до высших звеньев системы — региональных прокуратур и Генеральной прокуратуры Украины, куда предусмотрительно перевелись некоторые «особо ценные» кадры, реформа так и не дошла.

Также на практике не был выполнен один из самых громких лозунгов — обновление кадров прокуратуры через открытие возможностей для посторонних лиц прийти на работу в этот орган.

В результате система прокуратуры осталась недореформированной, профессия прокурора — корпоративно закрытой, а эффективность деятельности прокуратуры — низкой, о чем свидетельствуют показатели раскрываемости преступлений и привлечения виновных к уголовной ответственности.

Об общественной оценке результатов реформ наиболее красноречиво свидетельствует сегодняшний уровень общественной поддержки прокуратуры с отрицательным балансом: по данным Центра Разумкова, полностью доверяет органам прокуратуры только 2,1% населения, а полностью не доверяет — 34,8%.

Именно поэтому и понадобился новый закон.

Переименование и реорганизация системы прокуратуры

Первое, что привлекает внимание, — это изменение названий звеньев системы прокуратуры: вместо местных прокуратур образуются окружные, региональным возвращают привычное наименование областных, а Генеральную прокуратуру Украины переименовывают в Офис Генерального прокурора.

Формально переименование этих органов означает их ликвидацию и создание вместо них новых структур. А это позволяет на законном основании, предусмотренном п.9 ч.1 ст.51 Закона Украины «О прокуратуре», уволить всех их работников в связи с ликвидацией или реорганизацией.

Одной из самых дискуссионных новаций закона стала ликвидация военных прокуратур, которые представляли относительно обособленную специализированную подсистему прокуратуры с собственной иерархией и номенклатурой должностей.

Однако с началом функционирования Государственного бюро расследований и с передачей ему полномочий по досудебным расследованиям военных преступлений, сохранение военных прокуратур фактически утратило целесообразность.

Ликвидация военных прокуратур не означает ограничения или ослабления прокурорской деятельности в чрезвычайно важной военной сфере, так как одновременно с этим закон предоставляет Генеральному прокурору право в случае потребности создавать специализированные прокуратуры на правах структурного подразделения Офиса Генерального прокурора, областных прокуратур, окружных прокуратур.

Благодаря этому полномочию становится возможным, например, создание гражданского аналога милитаризованной военной прокуратуры, более приспособленной к нуждам расследования военных преступлений, или других специализированных прокуратур, ответственных за важнейшие сферы прокурорской деятельности.

Также было отменено Приложение к Закону «О прокуратуре», которое определяло наименование, местоположение и территориальную юрисдикцию местных и военных прокуратур. Его существование означало, что не только создание или ликвидация, но и изменение границ компетенции любого органа прокуратуры требовали внесения изменений в Закон «О прокуратуре», а этот процесс был слишком сложным и длительным.

Сейчас же решение о ликвидации и реорганизации окружных и областных прокуратур отнесено к компетенции Генерального прокурора, что позволяет ему оперативно и быстро менять систему прокуратуры.

Единственным органом прокуратуры, которого не коснулись указанные новации, стала Специализированная антикоррупционная прокуратура, которая продолжает свое функционирование без изменений, за исключением разве что того, что отныне действует на правах самостоятельного структурного подразделения Офиса Генерального прокурора.

Это можно объяснить усиленными гарантиями независимости этого органа и высокими надеждами, которые возлагаются на него.

Кадровая перезагрузка прокуратуры

Кадровая перезагрузка — главная цель закона. Для этого будет проведена переаттестация действующих прокуроров и привлечение к работе новых, конечно, на конкурсной основе.

Для этого закон предусматривает, что все прокуроры Генеральной прокуратуры Украины, региональных прокуратур, местных прокуратур, военных прокуратур считаются персонально предупрежденными о возможном предстоящем увольнении в связи с ликвидацией или реорганизацией.

При проведении аттестации будут учитываться не только знания и умения прокурора, но и данные о жалобах, поступавших на него, дисциплинарные производства, показатели его деклараций, материалы тайной проверки добропорядочности и другая информация, характеризующая добропорядочность прокурора и соблюдение им этики.

Более того, любое лицо имеет право подавать в соответствующую кадровую комиссию сведения, которые могут свидетельствовать о несоответствии прокурора критериям компетентности, профессиональной этики и добропорядочности.

В результате все прокуроры (кроме Генерального прокурора и прокуроров Специализированной антикоррупционной прокуратуры) пройдут строгий прозрачный и публичный отбор, от которого не спасет ни пребывание на больничном, ни отпуск или командировка.

Одновременно с этим прокуратура откроет двери для новичков — они получат возможность участвовать в конкурсе на вакантные должности, появившиеся после увольнения прокуроров по собственному желанию, неуспешного прохождения аттестации или по другим причинам. Таким образом будет обеспечен приток «свежей крови», то есть молодых и незаангажированных кадров, что позволит разрушить прокурорскую корпоративность.

Кадровая перезагрузка также предусматривает сокращение количества работников прокуратуры минимум на треть — с 15 тысяч человек до 10 тысяч. Такое сокращение в основном произойдет за счет работников Офиса Генерального прокурора и областных прокуратур, чьи бюрократические аппараты чрезмерно раздуты, тогда как низшее звено прокуратуры перегружено и испытывает недостаток кадров.

Для тех прокуроров, которые останутся, предусмотрен приятный материальный бонус — повышение заработной платы.

Согласно приведенной в законе формуле, ее размер для конкретных прокурорских должностей рассчитывается с применением соответствующих коэффициентов от базового уровня должностного оклада прокурора окружной прокуратуры.

Закон предусматривает увеличение последнего с 12 до 15 прожиточных минимумов. Напомним, что с 1 июля 2019 года его размер — 2007 грн ($82), то есть минимальная заработная плата прокурора составит 30105 грн ($1,2).

Расширение полномочий Генпрокурора

Еще одна ключевая характеристика закона — существенное расширение полномочий Генерального прокурора. Вместе с тем закон вернул требования наличия у Генерального прокурора высшего юридического образования и стажа работы в области права не менее пяти лет, что позволяет занимать эту должность только профессиональному юристу.

На переходный период Генеральному прокурору предоставляется ряд важных временных полномочий, в частности — определять перечень, состав и порядок работы кадровых комиссий; порядок рассмотрения ими жалоб на прокуроров и процедуру осуществления дисциплинарного производства; порядок увольнения прокуроров в случае ликвидации, реорганизации или сокращения количества прокуроров органа прокуратуры и тому подобное.

Таким образом, Генеральный прокурор на ближайшие два года сосредоточивает в своих руках всю полноту власти по осуществлению кадровой перезагрузки прокуратуры. Это делает нынешнего главу прокуратуры персонально ответственным за результаты реформы.

Без чинов

Законом также отменяется Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Украины. Это означает, что прокуроры окончательно лишаются классных чинов — аналогов офицерских званий, которые воспринимались как рудименты советского прошлого и признаки милитаризации прокуратуры.

Риски реформы

Несмотря на очевидную важность, у будущей реформы есть ряд существенных рисков.

Во-первых, ключевая роль в кадровой перезагрузке прокуроров будут играть кадровые комиссии Офиса Генерального прокурора и областных прокуратур. Поскольку реальное обновление прокурорского корпуса напрямую зависит от профессионализма, объективности и беспристрастности членов кадровых комиссий, возникает вопрос, как и из кого их комплектовать.

Во-вторых, реформу необходимо организовать и провести таким образом, чтобы она не парализовала работу прокуратуры. Пример формирования местных прокуратур в 2015 году показал, что лучше всего сдали тесты те прокуроры, которые заблаговременно ушли в отпуск или на больничный, чтобы подготовиться к заданиям. Зато у тех их коллег, которые в это время добросовестно выполняли свои полномочия: составляли процессуальные документы и ходили в суды, просто не было достаточно времени для подготовки, поэтому они показали худший результат.

В-третьих, многое зависит от качества задач и подходов к оценке прокуроров во время аттестации. Очевидно, что главная задача при этом — отобрать не тех прокуроров, которые просто умеют выбрать правильный ответ в тестовых заданиях, а тех, у которых самые лучшие навыки практической реализации этих знаний. Ведь самый лучший юрист — не тот, кто знает все законы, а тот, кто умеет найти нужную норму и правильно ее применить.

В-четвертых, существенное, аж на 30%, сокращение численности работников прокуратуры может привести к критической перегрузке тех прокуроров, которые останутся в системе, что не компенсирует даже повышенная заработная плата. Хотя численность работников прокуратуры должна была уменьшиться до 10 тысяч человек еще 1 января 2018 года.

Что дальше?

Быстрое и успешное прохождение законом всех необходимых этапов законодательного процесса — это только начало значительных сдвигов и серьезных потрясений, которые ожидают украинскую прокуратуру.

Впереди у руководства прокуратуры создание кадровых комиссий, разработка тестов и задач для аттестации и кропотливая работа по очистке прокурорского корпуса и привлечению в него новых лиц, а у прокуроров — подготовка к аттестации, время на которую необходимо выкраивать в напряженном рабочем графике: никто на время реформы не отменяет ни судебные заседания, ни процессуальные действия, в которых они должны участвовать.

Именно поэтому важно провести кадровую перезагрузку в предельно сжатые сроки, чтобы работа прокуратуры не была парализована, а процесс реформ — не затянулся, как это у нас часто бывает, на годы, и не утонул в бюрократической волоките.

Автор: Андрей Лапкин, кандидат юридических наук