СНБО — великий и могучий. Что это за орган, который может отобрать нефтепровод и «забанить» Медведчука

В начале 2021 года президент Владимир Зеленский сделал важные для патриотически настроенных граждан шаги — сначала были заблокированы три пророссийских телеканала из так называемого «пула Медведчука», а потом введены санкции и против самого кума Путина и его жены.

Но сделал Зеленский это не лично, а через Совет национальной безопасности и обороны. Рассказываем, что же такое СНБО и благодаря чему он стал главным политическим ньюсмейкером 2021 года.

Что же это за зверь такой?

Совет нацбезопасности — координационный орган по вопросам национальной безопасности и обороны при президенте, говорит нам Конституция. Слово «координационный» означает, что прежде всего этот орган упорядочивает деятельность других органов исполнительной власти в конкретной сфере. В нашем случае речь идет о национальной безопасности.

Распространенная ошибка — считать секретаря СНБО его главой. На самом деле Совет нацбезопасности возглавляет президент, и это вполне логично, потому что он — Верховный главнокомандующий.

По должности членами совета являются: премьер-министр, министр обороны, глава СБУ, министр внутренних дел и министр иностранных дел. Но формирует состав СНБО именно президент, и он может включить туда «руководителей других центральных органов исполнительной власти» и «иных лиц» — то есть любого, кого захочет.

Секретарь СНБО занимается организационными вопросами, готовит проекты указов президента о введении в действие решений, а также контролирует, как органы власти выполняют решения СНБО.

В законе о СНБО много довольно общих пунктов про его компетенции, например, таких: «разрабатывает и рассматривает вопросы, относящиеся к сфере национальной безопасности и обороны» или «принимает решения по определению стратегических национальных интересов Украины».

Среди прочего, Совет контролирует и координирует другие органы власти, готовит проекты указов президента и других нормативных актов по вопросам нацбезопасности. Также СНБО может принимать решения о реагировании на потенциальные и реальные угрозы, разрешении кризисных ситуаций, введении чрезвычайного или военного положения.

Единственный в истории независимой Украины случай введения военного положения был не так давно — в ноябре-декабре 2018 года при президенте Петре Порошенко.

С началом российско-украинской войны тема национальной безопасности стала актуальной как никогда и, соответственно, роль СНБО теперь гораздо важнее, чем до этого. А что же было раньше?

Кучма, Ющенко, Янукович, Порошенко

Вспомнить историю, нам помог профессор политологии Киево-Могилянской академии, доктор исторических наук Алексей Гарань. Он говорит, что во время первого президентского срока Леонида Кучмы СНБО был довольно влиятельным.

«При раннем [президентстве] Кучмы секретарем СНБО был Владимир Горбулин, и этот орган играл очень важную роль. Тогда он был своеобразным противовесом Администрации президента. В частности, в СНБО разрабатывались и принимались решения по европейской и евроатлантической интеграции», — говорит политолог.

Гарань называет Горбулина «интеллектуальным мотором» в команде Кучмы, которая отвечала за оборонное и внешнеполитическое направления.

«Тогда это была положительная роль, а потом она начала слабеть. Это был второй срок Кучмы, когда страна условно двигалась к авторитаризму, то есть основные рычаги были у главы Администрации президента, тогда — Медведчука», — заключает Гарань.

При Ющенко и Януковиче тенденция слабого влияния СНБО в основном сохранялась. Иногда назначение туда было «почетной ссылкой», рассказывает Гарань. Однако политическую мотивацию в назначениях можно найти и тогда — например, в случае с Порошенко, который стал секретарем СНБО в 2005 году.

«Ющенко должен был выполнить обязательства перед Тимошенко и назначить ее премьером, но, очевидно, он пытался сбалансировать ее роль. Ющенко назначил Порошенко секретарем СНБО, чтобы они с Тимошенко балансировали друг друга», — говорит политолог.

Однако оба продержались на должности недолго. Позже секретари СНБО часто менялись — до Раисы Богатыревой. Если вы забыли или не знали, экс-регионалка проработала в должности более 4 лет (декабрь 2007 — февраль 2012). Дольше нее на этом посту был лишь Александр Турчинов. Назначил Богатыреву Ющенко.

Алексей Гарань объясняет: тогдашний президент пытался выстроить широкую коалицию в условиях противостояния с Тимошенко, и назначение Богатыревой рассматривалось «как своеобразная связь с группой Ахметова в “Партии регионов”» (в противовес группе Януковича).

В конце концов «Партия регионов» за такую «измену» исключила Богатыреву из своих рядов. Став президентом, Янукович освободил ее от должности секретаря СНБО и назначил главой Минздрава. А секретарем СНБО стал Андрей Клюев. И это тоже было попыткой балансировки: с одной стороны — Клюев, с другой — глава АП Сергей Левочкин.

Подытоживая этот период, политолог отмечает, что вплоть до президентства Порошенко СНБО «отошел на второй план».

«Роль СНБО растет тогда, когда в этом заинтересованы президенты. Его функция — мозговой центр — возродилась при Порошенко», — считает Гарань.

Эта тенденция сохранилась и при Зеленском, потому в команде нынешнего президента мало людей, которые могут заниматься нацбезопасностью, добавляет он.

«Я не вижу, какая другая структура сейчас может исполнять эту роль мозгового центра, потому что очень много (во власти, — ред.) случайных людей, многие занимаются пиарными, аппаратными делами», — говорит политолог.

Поэтому Алексей Гарань не согласен, что дело только в том, что началась война. Он указывает на разные подходы президентов.

«Роль СНБО не устоявшаяся, очень многое зависит от политической конъюнктуры, от того, кто наверху и какой он видит роль этой структуры», — резюмирует он.

Новые инструменты

Так или иначе, но именно с началом войны деятельность этого органа активизировалась. Однако нельзя сказать, что Порошенко и Зеленский просто иначе используют инструментарий, который всегда был доступен СНБО, поскольку есть и важные изменения.

В 2014 году парламент внес изменения в закон о СНБО, благодаря чему у президента появилась возможность назначать в Совет «иных лиц», о чем мы писали выше. Также там появилась норма, что решения СНБО, введенные в действие указами президента, «являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти».

Но самые громкие решения СНБО связаны с появлением механизма санкций. Закон о санкциях, действующий с августа 2014 года, значительно расширил инструментарий СНБО. При Порошенко самым громким его использованием стала блокировка в Украине российских соцсетей «ВКонтакте» и «Одноклассники», а также ряда других российских сайтов.

Этот закон позволяет даже вводить ограничительные меры против своих граждан, но только в случае, если они «осуществляют террористическую деятельность». На себе это почувствовали депутаты от ОПЗЖ Тарас Козак и Виктор Медведчук, а также их супруги.

Если в случае с секторальными санкциями или санкциями против другого государства решение СНБО должен еще утвердить парламент, то для персональных санкций против физических и юридических лиц решение СНБО вводится в действие указом президента. То есть решение принимает орган, который сам президент и возглавляет.

Возможность вводить санкции против своих граждан — вопрос дискуссионный. Противники говорят, что ни Медведчук с Козаком, ни их жены не являются осужденными. А без суда ограничивать их права нельзя. В то же время сторонники решения властей отмечают, что СНБО не признает кого-либо виновным в преступлениях, а ликвидирует угрозы национальной безопасности, исходящие от конкретных людей.

В целом же из-за последних громких решений возникают и опасения по поводу увеличения влияния президента через СНБО или даже узурпации власти — если не этим президентом, может быть, кем-то из следующих.

Влияние, которое может беспокоить

Конечно, СНБО не состоит только из президента. Решения принимаются не менее чем двумя третями его состава. Но не следует забывать, что именно президент вводит должностных лиц в СНБО.

Параллельно с санкционным «огнем на поражение» по Медведчуку и Ко появилась тенденция наделять СНБО рычагами влияния в других сферах. Так, Совет будет делегировать трех членов (из девяти) в конкурсную комиссию, которая выбирает директора Бюро экономической безопасности. А законопроект о Национальном антикоррупционном бюро предусматривает то же и в отношении комиссии, которая будет выбирать его руководителя.

Очевидно, это способ обойти позицию Конституционного суда, который ранее признал неконституционными полномочия президента относительно его влияния на НАБУ, мол, они не прописаны в Основном законе.

Возвращаясь к санкциям, стоит упомянуть еще одно беспрецедентное решение. Кроме санкций против Медведчука, СНБО поручил Кабмину принять меры для возвращения в госсобственность нефтепродуктопровода «Самара — Западное направление». То есть речь идет уже не только о «нейтрализации» угроз нацбезопасности, но и о возвращении имущества «в собственность украинского народа», как выразился секретарь СНБО Алексей Данилов.

По словам того же Данилова, на этом власть не планирует останавливаться. Анонсированы как санкции против других людей, так и возвращение активов — «все, что украли с 1991 года».

«Поверьте ㅡ продолжение следует. Далее будут офшоры, собственность... Более того, я могу сказать: все депутаты, у которых состояние в 300-400 миллионов, люди добрые, где вы это взяли? Вы ни разу не работали в бизнесе», — сказал он.

СНБО дает возможность президенту принимать сверхважные решение молниеносно и без вердикта суда, поэтому не избежать разговоров о возможных злоупотреблениях и «ящике Пандоры». Например, Порошенко уже авансом обвинил Зеленского в намерении таким способом закрыть его телеканал «Прямой» (так как он оппозиционный), хотя по итогам заседания СНБО ни этот канал, ни Порошенко никто не трогал.

Политолог Алексей Гарань соглашается, что СНБО — инструмент в руках президента. А дальше уже встает вопрос, как он будет его использовать. Пока эксперт поводов бить тревогу не видит.

«Все зависит от соблюдения правовых норм и политического наполнения... Я бы скорее видел проблему в том, что СНБО на протяжении длительного времени не выполнял свои функции, не был активным. Я думаю, хорошо, что роль этой структуры восстанавливается», — сказал политолог.

Гарань отмечает, что это очень неоднозначный вопрос: с одной стороны, сильный СНБО необходим стране, с другой — теоретически возможно использование органа для узурпации власти. Именно поэтому все зависит от «политического наполнения», заключает политолог.

Сам он наибольшую угрозу демократии видит в «турборежиме», который действовал после парламентских выборов, или в концентрации власти в руках главы Офиса президента Андрея Ермака.

Так или иначе, но вызовы в сфере нацбезопасности и политическая воля вывели влияние СНБО на новый уровень, и в условиях российской агрессии это выглядит вполне уместным. Но никто не гарантирует, что в будущем это не приведет к злоупотреблениям — как нет таких гарантий и в отношении любого другого органа власти в Украине, да и самого президента.