РНБО — велике і могутнє. Що це за орган, який може відібрати нафтопровід і «забанити» Медведчука

На початку 2021 року президент Володимир Зеленський зробив значні кроки для патріотично налаштованих громадян — спочатку були заблоковані три проросійські канали з так званого «пулу Медведчука», а незадовго після цього запроваджені санкції й проти самого кума Путіна та його дружини.

Але зробив Зеленський це не особисто, а через Раду національної безпеки та оборони. Розповідаємо, що таке РНБО, й завдяки чому воно стала головним політичним ньюзмейкером 2021 року.

Що ж це за звір такий?

Рада нацбезпеки є координаційним органом з питань національної безпеки й оборони при президентові, каже нам Конституція. Слово «координаційний» означає, що насамперед такий орган упорядковує діяльність інших органів виконавчої влади у конкретній сфері. У нашому випадку йдеться про національну безпеку.

Поширена помилка — вважати секретаря РНБО її очільником. Насправді головою Ради нацбезпеки є президент, і це цілком логічно, бо він — Верховний головнокомандувач.

За посадою членами ради є: прем'єр-міністр, міністр оборони, голова СБУ, міністр внутрішніх справ та міністр закордонних справ. Але формує склад РНБО саме президент, і він може включити туди «керівників інших центральних органів виконавчої влади» та «інших осіб» — тобто будь-кого, кого захоче.

Секретар РНБО займається організаційними питаннями, готує проєкти указів президента про введення в дію рішень, також контролює, як органи влади виконують рішення РНБО.

У законі про РНБО щодо його компетенції багато доволі загальних пунктів, штибу «розробляє і розглядає питання, які належать до сфери національної безпеки і оборони» або «приймає рішення щодо визначення стратегічних національних інтересів України».

Серед іншого, Рада нацбезпеки контролює і координує інші органи влади, готує проєкти указів президента та інших нормативних актів із питань нацбезпеки. Також РНБО може ухвалювати рішення щодо реагування на потенційні та реальні загрози, розв’язання кризових ситуацій, введення надзвичайного або воєнного стану.

Можна згадати, що єдиний в історії незалежної України випадок введення воєнного стану стався не так давно — у листопаді-грудні 2018 року за президента Петра Порошенка.

Загалом із початком російсько-української війни тема національної безпеки стала актуальною як ніколи і, відповідно, роль РНБО тепер значно важливіша, ніж до цього. А що ж було до?

Кучма, Ющенко, Янукович, Порошенко

Озирнутися нам допомагає професор політології Києво-Могилянської академії, доктор історичних наук Олексій Гарань. Він згадує, що під час першого президентського терміну Леоніда Кучми РНБО було доволі впливовим.

«За раннього [президенства] Кучми секретарем РНБО був Володимир Горбулін, і цей орган відігравав дуже важливу роль. Тоді він був своєрідною противагою Адміністрації президента. Зокрема, в РНБО розроблялися й ухвалювалися рішення щодо європейської та євроатлантичної інтеграції», — каже політолог.

Гарань називає Горбуліна «інтелектуальним мотором» у команді Кучми, яка відповідала за оборонний і зовнішньополітичний напрямок.

«Тоді це була позитивна роль, а потім вона почала слабнути. Це був другий термін Кучми, коли країна умовно рухалася до авторитаризму, тобто основні важелі були чітко у глави Адміністрації президента, тоді — Медведчука», — підсумовує Гарань.

У цілому за Ющенка та Януковича тенденція невеликого впливу РНБО зберігалася. Іноді призначення туди було «почесним засланням», розповідає Гарань. Проте політичну мотивацію у призначеннях тоді також можна знайти, — наприклад, у випадку з Порошенком, який став секретарем РНБО у 2005 році.

«Ющенко мав виконати зобов’язання перед Тимошенко і призначити її прем’єром, але, очевидно, він намагався збалансувати її роль. Ющенко призначив Порошенка секретарем РНБО, щоби вони з Тимошенко балансували одне одного», — каже політолог.

Проте обидва протрималися на посаді недовго. Далі секретарі РНБО часто змінювалися — до Раїси Богатирьової. Якщо ви забули/не знали, ексрегіоналка пропрацювала на посаді понад 4 роки (грудень 2007 — лютий 2012). Довше був лише Олександр Турчинов. Призначив Богатирьову Ющенко.

Олексій Гарань пояснює: тодішній президент намагався вибудувати широку коаліцію в умовах протистояння з Тимошенко, і призначення Богатирьової розглядалося «як своєрідний зв’язок із групою Ахметова в “Партії регіонів”» (на противагу групі Януковича).

Зрештою «Партія регіонів» за таку «зраду» виключила Богатирьову зі своїх лав. Ставши президентом, Янукович звільнив її з посади секретаря РНБО і призначив головою МОЗ. А секретарем РНБО став Андрій Клюєв. І це теж було спробою балансування: з одного боку — Клюєв, з іншого — глава АП Сергій Льовочкін.

Підсумовуючи цей період, політолог зазначає, що аж до президентства Порошенка РНБО «відійшла на другий план».

«Роль РНБО зростає тоді, коли в цьому зацікавлені президенти. Його функція — мозковий центр — за Порошенка відродилася», — вважає Гарань.

Ця тенденція збереглась і за Зеленського, бо займатися нацбезпекою у цій владній команді не надто є кому, додає він.

«Зараз я не бачу, яка інша структура може виконувати цю роль мозкового центру, бо багато дуже (у владі — ред.) випадкових людей, багато людей займаються піарними, апаратними справами», — каже політолог.

Тому Олексій Гарань не погоджується, що річ тільки в тому, що розпочалася війна. Він вказує на різні підходи президентів.

«Роль РНБО не усталена, дуже багато залежить від політичної кон’юнктури, від того, хто нагорі та як бачить роль цієї структури», — резюмує він.

Нові інструменти

Хай там як, але саме з початком війни діяльність цього органу активізувалася. Проте не можна сказати, що Порошенко та Зеленський просто по-іншому використовують інструментарій, який завжди був доступний РНБО, бо були й важливі зміни.

У 2014 році парламент вніс зміни до закону про РНБО, завдяки чому у президента з’явилася можливість призначати до Ради «інших осіб», про що ми вказували вище. Також з’явилася норма про те, що рішення РНБО, введені в дію указами президента, «є обов’язковими до виконання органами виконавчої влади».

Але найгучніші рішення РНБО пов’язані з виникненням механізму санкцій. Закон про санкції, чинний із серпня 2014 року, значно розширив інструментарій РНБО. За Порошенка найгучнішим його використанням стало блокування в Україні російських соцмереж «ВКонтакте» та «Одноклассники» й низки інших російських сайтів.

Цей закон навіть дозволяє ввести обмежувальні заходи проти своїх громадян, але лише у випадку, коли вони «здійснюють терористичну діяльність». Власне завдяки цьому нюансу під санкції потрапили нардепи від ОПЗЖ Тарас Козак і Віктор Медведчук, а також їхні дружини.

Якщо у випадку із секторальними санкціями або санкціями проти іншої держави рішення РНБО має ще затвердити парламент, то для персональних санкцій проти фізичних і юридичних осіб рішення РНБО вводиться в дію указом президента. Тобто рішення ухвалює орган, який сам президент і очолює.

Можливість вводити санкції проти своїх громадян є дискусійним питанням. Противники цього кажуть, що ані Медведчук із Козаком, ані їхні дружини не є засудженими. Отже, без вироку суду не можна обмежувати їхні права. Натомість прихильники рішення влади наголошують, що РНБО не визнає когось винним у злочині, а ліквідує загрози національній безпеці від конкретних людей.

Загалом же через останні гучні рішення виникають і побоювання щодо збільшення впливу президента через РНБО або навіть узурпації влади — якщо не цим президентом, то, можливо, кимось із наступних.

Вплив, який може непокоїти

Звісно, РНБО не складається лише з президента; рішення ухвалюються не менш як двома третинами від її складу. Але не слід забувати, що саме президент вводить посадовців до РНБО.

Паралельно із санкційним «вогнем на ураження» по Медведчуку і Ко з’явилася тенденція наділяти РНБО важелями впливу в інших сферах. Так, РНБО делегуватиме трьох членів (із дев’яти) до конкурсної комісії, яка обиратиме директора Бюро економічної безпеки. А законопроєкт про Національне антикорупційне бюро передбачає те саме й щодо комісії, яка обиратиме його директора.

Вочевидь, це спосіб обійти позицію Конституційного суду, який раніше визнав неконституційними повноваження президента щодо його впливу на НАБУ, бо, мовляв, вони не прописані в Основному законі.

Повертаючись до санкцій, варто згадати ще одне безпрецедентне рішення. Крім санкцій проти Медведчука, РНБО доручила Кабміну вжити заходів для повернення у держвласність нафтопродуктопроводу «Самара — Західний напрямок». Тобто йдеться вже не тільки по «нейтралізацію» загроз нацбезпеці, а й про повернення майна «у власність українського народу», як висловився секретар РНБО Олексій Данілов.

За словами того ж таки Данілова, на цьому влада не планує зупинятися. Далі будуть як санкції проти інших людей, так і повернення активів — «все, що поцупили з 1991 року».

«Повірте ㅡ далі буде. Далі будуть офшори, власність... До того ж я можу сказати: усі депутати, у яких статки в 300-400 мільйонів. Люди добрі, де ви це взяли? Ви жодного разу не працювали у бізнесі», — сказав він.

РНБО дає можливість президенту ухвалювати надважливі рішення блискавично й без рішення суду, тому не оминути розмов про можливі зловживання і «скриньку Пандори». Наприклад, Порошенко вже авансом звинуватив Зеленського у намірі в такий спосіб закрити його телеканал «Прямий» (бо він опозиційний), хоча за підсумками засідання РНБО ані цей канал, ані Порошенка ніхто не зачіпав.

Політолог Олексій Гарань погоджується, що РНБО — інструмент у руках президента. А далі вже постає питання, як він використовуватиме його. Поки експерт приводу бити на сполох не бачить.

«Усе залежить від дотримання правових норм і політичного наповнення… Я б радше бачив проблему у тому, що РНБО впродовж тривалого часу не виконувала свої функції, не була активною. Я думаю, це добре, що роль цієї структури відновлюється», — сказав політолог.

Гарань наголошує — це дуже неоднозначне питання: з одного боку, потужна РНБО необхідна країні, з іншого — теоретично можливе використання органу для узурпації влади. Саме тому все залежить від «політичного наповнення», підсумовує політолог.

Сам він більшу загрозу демократії бачить у «турборежимі», який діяв після парламентських виборів, або у концентрації влади в руках глави Офісу президента Андрія Єрмака.

Хай там як, але виклики у сфері нацбезпеки та політична воля вивели вплив РНБО на новий рівень, і в умовах російської агресії це виглядає цілком доречним. Але ніхто не гарантуватиме, що в майбутньому це не призведе до зловживань — як немає таких гарантій і щодо будь-якого іншого органу влади в Україні та самого президента.