Три решения, не считая «гарантий». Что может принести Украине Вильнюсский саммит НАТО

Встреча лидеров государств-членов Североатлантического Альянса впервые пройдет в Литве — стране, максимально близкой к россии и Беларуси, оказывающей ей политическую и военную поддержку.

На Вильнюсский саммит Украина не без оснований возлагает большие надежды. Он может стать местом, где наконец-то начнется ее движение к членству и подлинным гарантиям безопасности. Или местом, где это движение затормозится еще на год, но обрастет дополнительными ускорителями.

О чем может идти речь, уже не секрет: на пресс-конференции 7 июля генеральный секретарь Альянса Йенс Столтенберг очертил три составляющие «украинского пакета» решений Вильнюсского саммита.

Первый элемент — многолетняя программа помощи «для обеспечения полной оперативной совместимости между украинскими Вооруженными силами и НАТО».

Второй элемент — создание Совета Украина-НАТО, в котором, если верить Столтенбергу, примет участие президент Владимир Зеленский (а если верить украинским чиновникам этот вопрос еще не решен).

И, наконец, третий элемент: «лидеры стран-членов Альянса подтвердят, что Украина станет членом НАТО, и объединят усилия для того, чтобы приблизить Украину к этой цели».

Что означают решения саммита Альянса в Вильнюсе для Украины и ее евроатлантической интеграции — в нашем материале.

Как известно, на Варшавском саммите НАТО в 2016 году был принят Комплексный пакет помощи (Comprehensive Assistance Package, CAP) — инструмент для достижения Украиной стандартов Альянса. Через CAP НАТО оказывала и оказывает Киеву помощь по десяткам проектов — от осуществления институциональных реформ (яркий пример — оборонные закупки) до поддержки в кибероперациях.

На саммите НАТО этот инструмент подвергнется определенной трансформации. Какой именно — пока публично не раскрывается, но определенные намеки на это в заявлениях как украинских, так и западных чиновников прослеживаются.

«Программа помощи» будет многолетней и получит, если верить Столтенбергу, «значительное финансирование», а значит, речь идет о конкретном и финансово обеспеченном плане сближения Украины с НАТО.

К слову, как раз на прошлой неделе Киев и Брюссель провели первое заседание Совета по управлению проектами Комплексного пакета помощи. И это может указывать на то, что и планирование проектов по дальнейшему внедрению натовских стандартов в Украине — в рамках будущей программы, по меньшей мере, началось.

Вполне можно предположить, что многолетняя программа поддержки будет относиться также к гуманитарной и технической помощи, которую Украина уже получает от Альянса. Нет, об оружии речь не идет — этот вопрос решается на уровне либо членов НАТО, либо неформальных коалиций: «коалиций танков/истребителей» или в формате «Рамштайн». А вот об обучении использованию западного вооружения или его интеграции в украинскую армию — вполне.

Словом, саммит НАТО, стоит надеяться, даст больше понимание содержания многолетней программы поддержки или, по крайней мере, начнет процесс ее конкретизации.

Кроме того, предлагается учредить Совет Украина-НАТО. Если многолетний пакет поддержки — это техническое сближение Киева с Альянсом в сфере внедрения стандартов, то Совет — политическое.

С 1997 существует другой политический орган — Комиссия Украина-НАТО, которая отвечала за координацию отношений Киева и Альянса. Для украинской стороны это способ собрать членов НАТО за столом и присоединиться к их дискуссиям — важный шаг на пути к будущему членству.

Что означает изменение слова «Комиссия» на слово «Совет»? Если просто — повышается уровень диалога, в котором Украина будет не отдельной стороной в диалоге с НАТО, а частью НАТО. Это уже не просто о координации отношений, но и об участии в принятии решений Альянса.

Конечно, с 2017 года заседание Комиссии Украина-НАТО на уровне министров и лидеров из-за «языкового» вопроса блокирует Венгрия, и теоретически она может блокировать и заседания Совета. С другой стороны, в Альянсе уже нашли способ обходить венгерское вето — в апреле Комиссия Украина-НАТО собралась впервые за пять с половиной лет на министерском уровне с участием Дмитрия Кулебы.

Первое заседание Совета Украина-НАТО, к слову, должно состояться уже на второй день Вильнюсского саммита, 12 июля, с участием Владимира Зеленского.

По словам Столтенберга, «лидеры стран-членов Альянса подтвердят, что Украина станет членом НАТО, и объединят усилия для того, чтобы приблизить Украину к этой цели». Проблема в том, каким образом это подтверждение будет сформулировано.

В настоящее время остается действующей формула, закрепленная в далеком 2008 году на Бухарестском саммите: Украина (и Грузия) однажды станут членами НАТО. Формула в принципе правильная, но ей не хватает главного: определенности, которая уже стоила Киеву вторжений в 2014 и 2022 годах.

В Бухаресте, как известно, этой определенностью должен стать План действий по членству (ПДЧ) — политический документ, «дорожной картой» для вступления страны в НАТО. Но этот шаг, активно поддерживаемый Соединенными Штатами, заблокировали Германия и Франция, которые не хотели провоцировать россию и давать «нереалистичные» обещания о членстве.

Во всех последующих решениях саммитов НАТО в отношении Украины содержится ссылка на решение Бухарестского саммита. В публичных заявлениях — сохраняется мантра о политике открытых дверей. Очевидно, что в нынешней реальности это никак не может удовлетворить ни украинскую власть, ни украинское общество.

Поэтому в сентябре 2022 года Киев подал заявку на ускоренное вступление в НАТО. Это чисто символическая процедура: подача заявки на членство в Альянсе вообще не предусмотрена его уставом; будущие государства-члены получают формальное приглашение.

Скорее, целью этого шага было зафиксировать: Украина уже не стремится получить ПДЧ — она хочет пойти по пути Швеции и Финляндии, потому что свое соответствие НАТО уже доказала на поле боя. И на уже упомянутом заседании Комиссии Украина-НАТО в апреле Киев заявил, что считает для себя ПДЧ «пройденным этапом».

В конце концов еще с прошлого года Украина лоббировала закрепление поддержки своего членства на двустороннем уровне в декларациях, подписанных на уровне лидеров. Сейчас таких деклараций уже 23, включая Швецию, которая членом НАТО пока не является. И хотя формулировки документов разнятся, все их объединяет поддержка будущего членства Украины в Альянсе.

Насколько будут воплощены надежды Украины итоговом коммюнике Вильнюсского саммита НАТО, если речь идет о членстве?

По меньшей мере, одна победа уже есть: повторения «Бухареста» в 2008 году не будет, об этом известно и из непубличных, и из публичных заявлений касающихся должностных лиц и дипломатов. Но и в этом случае спектр возможных результатов слишком широк.

Начнем с ограничения сверху: ни на саммите в Вильнюсе, ни после Украина не станет членом НАТО. Даже Киев уже публично признает, что в условиях активных боевых действий этого не будет (хотя опять-таки устав Альянса не содержит подобных ограничений).

И здесь может крыться самая опасная ловушка евроатлантической интеграции Украины. Как определить конец войны, когда членство Украины будет приемлемым для НАТО? Разве это не может побудить россию постоянно обстреливать украинскую территорию и таким образом дать ей фактическое право вето на вступление Украины в Альянс — несмотря на публичные заявления западных лидеров, что у рф такого права вето нет?

Вряд ли найдет поддержку и идея принять Украину в НАТО «частями» — то есть распространять статью 5 Устава о коллективной самообороне будут только на территории, находящиеся под контролем украинского правительства.

Эта концепция, продвигаемая отдельными евродепутатами-друзьями Украины вроде Андрюса Кубилюса или бывшего генсека НАТО Андерса Фог Расмуссена, просто не имеет политической поддержки и несет существенные риски в сфере безопасности. Ведь как определять подконтрольную Украине территорию в условиях, когда линия столкновения меняется почти каждый день? И не размоет ли это принцип коллективной самообороны НАТО?

А вот шансы, что в решении саммита будет отсутствовать упоминание о ПДЧ, более чем реальны. Но это не отрицает того, что Украина должна будет продолжать имплементировать натовские стандарты и осуществить ряд реформ.

Так какая же формулировка итогового документа Вильнюсского саммита будет приемлемой для Украины? В Киеве считают, что это должно быть приглашение к вступлению по аналогии с приглашением Швеции и Финляндии на Мадридском саммите в прошлом году.

Это приглашение должно стать началом процедуры вступления — и означает членство «тогда, когда разрешат условия безопасности», как записано в 23 двусторонних декларациях Украины с членами НАТО и Швецией.

«Разные страны вступали в НАТО по-разному, с разной временной интенсивностью. Очень быстро это сделала, например, Финляндия, а с другой стороны, мы видим пример Швеции. Или вспомним пример Словакии или Северной Македонии. То есть не следует бояться, очевидно, что Украина немедленно вступит в НАТО, если она получит приглашение к вступлению», – объяснял дипломатический советник украинского президента Игорь Жовква.

Но это ожидание пока кажется сверхоптимистичным.

Если на Бухарестском саммите 2008 года США активно лоббировали предоставление Украине ПДЧ, то сейчас США столь же активно сопротивляются обсуждению членства Украины в НАТО. Прежде всего из-за опасений эскалации со стороны россии и, соответственно, уменьшения шансов на дипломатическое урегулирование полномасштабной войны (что для Вашингтона до сих пор остается приоритетным треком).

Франция и в меньшей степени Германия, напротив, уже не так негативно настроены к вопросу членства Украины в НАТО, как пятнадцать лет назад. Отчасти именно поэтому дискуссии о финальных формулировках «украинской части» решений Вильнюсского саммита продолжаются до сих пор.

Параллельно с «украинским пакетом» ведущие члены Альянса готовят и решение о «гарантиях безопасности» для Украины. Здесь не просто так поставлены кавычки: ни одно из ныне обсуждаемых предложений или тех, о которых стало известно СМИ, сводятся к оказанию военной помощи и содействию в переходе на западные стандарты.

Отдельная разновидность этих «гарантий» — так называемая израильская модель, обсуждение которой публично признал президент США Джо Байден. Но и в этом случае речь идет об определенном формате военного сотрудничества, а не коллективной обороне по типу статьи 5.

Финская модель, которую упоминал президент Чехии Петр Павел, кажется более привлекательной, поскольку там речь идет о гарантиях вступления в НАТО. Но, опять же, в случае Финляндии на самом деле не существовало юридического обязательства стран-гарантов оказывать военную поддержку в случае агрессии до членства в Альянсе. Да, такая опция действительно была – но на уровне «политической декларации».

Иными словами: «гарантии безопасности» никак не могут — и не должны — стать заменителем членства Украины в НАТО, и в Киеве об этом говорят прямо. Закрепить определенный постоянный уровень военной поддержки они могут, и это уже было бы положительным результатом для Украины — но не гарантиями безопасности как таковыми.

И даже если Вильнюсский саммит НАТО не принесет желаемого для Украины решения, то, используя слова экс-главы МИД Литвы Линаса Линкявичюса, «жизнь не заканчивается».

Если Украина вообще не откажется от евроатлантического курса, а оснований так считать нет, положительное решение все еще может наступить через год, на юбилейном, 75-м саммите Альянса в Вашингтоне. В конце концов Киев получит два мощных инструмента сближения с НАТО — Совет и многолетнюю программу поддержки. А как подтвердила вице-премьер по евроинтеграции Ольга Стефашинина, Украина станет членом НАТО независимо от того, получит ли приглашение в Вильнюсе.