Законодательство, бюрократия и коррупция: что мешает нормальной работе трансграничного сотрудничества в Украине?

Какие есть проблемы?

Хотя к трансграничному сотрудничеству (ТГС) Украина привлечена давно, социология показывает, что люди почти ничего о нем не знают. Даже среди жителей пограничных областей, граничащих с Европейским Союзом, о существовании таких проектов при поддержке ЕС в их населенном пункте или регионе слышали только 12,7% и 16,7% соответственно (данные по состоянию на 2019 год).

Но плохая коммуникация — только одна из многих проблем. В свежем исследовании общественной организации «Квадривиум» опросили более 90 экспертов и вовлеченных в трансграничное сотрудничество людей.

И как показывают результаты, главными препятствиями для ТГС сегодня являются институциональные отличия, в частности низкое качество администрирования и системы управления с украинской стороны (так считают 53,9% опрошенных), а еще отличие законодательства с другими странами (51,7%) и его общие недостатки (48,4%). Также почти каждый третий опрошенный (28,2%) отметил, что мешают развивать пограничное сотрудничество бюрократия и коррупция в Украине.

«Огромная бюрократическая машина, через которую приходится пройти, довольно часто заставляет наших партнеров задуматься, насколько вообще нужно было браться за эти проекты и запускать их», — рассказывает о проблеме советник вице-премьер-министра по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Иван Нагорняк.

Нехватку финансирования назвали проблемой 17,9% опрошенных. Нагорняк объясняет, что из-за отсутствия денег с украинской стороны бывают случаи, когда уже реализованные проекты перестают нормально работать: «Если заканчивается проект и есть государственное финансирование для того, чтобы инициативу продолжать, то, конечно, есть некая устойчивость. Но мы очень часто видим, что заканчивается проект — и все».

Проблемой в Украине является и недостаток квалифицированных кадров со знанием профессионального английского, который необходим для коммуникации с иностранными партнерами и написания грантовых заявок.

Также отсутствие институциональной памяти. Что касается последнего, то часто после смены власти или конкретного должностного лица предварительные договоренности становятся неактуальными и переговоры нужно начинать снова.

«У нас был случай, когда пришел новый глава и уволил всех в облгосадминистрации. А там в международном отделе были люди, которые работали по 3-4 года очень эффективно… Поэтому очень редко облгосадминистрации и райгосадминистрации являются партнерами или заявителями в рамках европейских проектов», — рассказывает о своем опыте директор коммунального «Измаильского бюро содействия инвестициям» Валентин Строя.

Следует учитывать и то, что планы Украины и ее европейских партнеров могут отличаться. Если украинская сторона до сих пор закрывает базовые нужды, то в ЕС сделали это еще с десяток лет назад и сейчас находятся на другом уровне.

Сказалась в последние два года на трансграничном сотрудничестве и пандемия коронавируса, усложнившая логистику и контакты между людьми с обеих сторон границы. Добавляет трудности и колебание курса валют, ведь проекты часто реализуются годами, а деньги от европейских партнеров поступают по частям.

Трансграничное сотрудничество: что это вообще такое?

Трансграничное сотрудничество призвано решать общие с соседними странами проблемы. Ведь часто без привлечения обеих сторон сделать это тяжело.

Украине такое сотрудничество с европейскими соседями позволяет привлекать деньги ЕС для развития своих приграничных регионов, углублять евроинтеграционные процессы, налаживать связи между людьми с обеих сторон границы и перенимать иностранный опыт.

Еще в 1993 году Верховная Рада ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о трансграничном сотрудничестве. Так мы согласились поддерживать и поощрять ТГС.

В Законе «О трансграничном сотрудничестве» 2004 года Рада определила, что ТГС направлено на установление и углубление экономических, социальных, научных, технологических, экологических, культурных и других отношений. И если сначала закон фокусировался преимущественно на экономике, то затем его действие все же расширили и на другие вышеназванные сферы.

А недавно, в апреле 2021 года, правительство одобрило новую Государственную программу развития трансграничного сотрудничества, рассчитанную до 2027 года. В документе определили, как именно будут решать общие с соседями проблемы, где будут брать деньги и кто будет за это отвечать. Приоритетными направлениями назвали, в частности, развитие с ЕС Дунайского региона, а также приграничной инфраструктуры горных территорий Карпат.

Что касается евроинтеграции, то упоминания о совместном содействии развитию ТГС есть и в Соглашении об ассоциации между Украиной и ЕС, которое мы подписали в 2015 году.

Как это работает?

Рассмотрим пример такого сотрудничества с Европейским Союзом. К нему привлечены 6 пограничных областей Украины: Волынская, Закарпатская, Ивано-Франковская, Львовская, Одесская и Черновицкая.

В общей сложности они граничат с 6 государствами (4 из которых являются членами ЕС) и участвуют в 5 программах трансграничного сотрудничества: «Беларусь — Украина»; «Польша – Беларусь – Украина» (2014-2020); «Румыния – Украина»; «Венгрия – Словакия – Румыния – Украина» (2014-2020); «Молдова – Украина».

К примеру, Закарпатская область имеет границу сразу с 4 странами и присоединена к 3 таким программам. В то же время Ивано-Франковская область хоть и участвует в двух программах, является единственной из этих областей, не имеющей ни одного пункта пересечения государственной границы (хотя его обустройство обсуждается уже около 20 лет).

Вопросы развития ТГС включены в региональные стратегические документы. В рамках трансграничного сотрудничества в каждом регионе определяют приоритеты и подают грантовые заявки, чтобы принять участие и реализовать проект с помощью его софинансирования.

Присоединиться могут как госучреждения, так и общественный сектор, который еще 10 лет назад был едва ли не единственным активным участником Украины. Но сейчас его «монополию» разрушили объединенные территориальные громады. Как объясняют эксперты, это обусловлено деньгами, потому что ОТГ теперь пытаются привлечь их для решения своих проблем.

«…в результате этого десятилетнего опыта региона [в число активных участников] добавилась значительная часть местных территориальных громад, государственных организаций, научных учреждений, структур исполнительной власти», — рассказывает об опыте своего региона заместитель начальника Управления по вопросам международных связей Закарпатского облсовета Ульяна Гурчумелия.

Предложенные проекты ТГС должны быть некоммерческими и улучшающими жизнь жителей пограничья. Реализовывать их могут не один год. Например, ряд проектов из программы «Польша — Беларусь — Украина» 2014-2020 годов осуществляют до сих пор. Программа действует в рамках Европейского инструмента соседства (ЕИС) и стала самой большой на сухопутных границах ЕС. Ее бюджет составил 170 млн евро, которые направили на реализацию 167 проектов в сферах защиты окружающей среды, культуры, здравоохранения и безопасности.

Что происходит на местах?

Кроме экономического развития, ТГС в перспективе помогает снизить разрыв в развитии территорий с обеих сторон границы. Это подтверждают и те, кто непосредственно участвует в трансграничном сотрудничестве.

90,1% опрошенных отметили, что трансграничное сотрудничество оказывает положительное влияние на местное и региональное развитие. Более 80% отмечали, что ТГС усиливает сотрудничество Украины со странами-соседями, межчеловеческие контакты и культурное взаимодействие.

Большая часть опрошенных (57,1%) оценивает влияние программ ТГС на евроинтеграционные процессы в Украине как высокое и очень высокое. А как низкое и очень низкое – 14,3%.

Наиболее распространенные задачи проектов ТГС:

• продвижение местной культуры и сохранение исторического наследия;
• защита окружающей среды; адаптация к изменению климата;
• поддержка образования и науки;
• предпринимательство и развитие малого и среднего бизнеса;
• улучшение доступности регионов, развитие транспортных и коммуникационных сетей и систем.

Но эксперты отмечают, что проекты ТГС все же более соответствуют стратегиям и задачам, определенным на уровне ЕС, чем интересам их участников в Украине. Также среди проектов не хватает важных тем, таких как экология, спорт или образование.

«Если, например, говорить о программе “Румыния — Украина”, то мне в ней не хватает темы экологии... Для Закарпатья, по моему мнению, экология это вообще приоритет номер один. Хотелось бы, чтобы он был во всех программах, причем с инфраструктурными возможностями. Также речь идет о теме образования, которая есть в румынской, но нет в других программах...», — рассказывает о проблеме директор коммунального «Агентства регионального развития и трансграничного сотрудничества “Закарпатье”» Закарпатского облсовета Михаил Данканич.

Кто же получает выгоду? Двумя крупнейшими бенефициарами таких программ являются местные громады и местные власти. Наименьшая выгода, как показали результаты исследования, у бизнеса.

Что касается сотрудничества между разными участниками трансграничного сотрудничества, то оно наиболее эффективное между украинскими и иностранными партнерами ТГС, а также между ОО и местными органами власти.

Наименьший уровень синергии между центральными и местными органами власти. И это еще одна проблема, которую эксперты объясняют тем, что в столице и в регионах не всегда совпадает видение неотложных потребностей, и решать эти вопросы можно и стоит за счет программ ТГС.

Подробнее об исследовании

Проект «Гармонизация интересов субъектов трансграничного сотрудничества как фактор местного развития пограничных областей Украины» реализует ОО «Квадривиум» совместно с ОО «Содействие межкультурному сотрудничеству» (Одесса), Полесским фондом международных и региональных исследований (Чернигов) и Советом внешней политики «Украинская призма» (Киев) при поддержке Европейского Союза и Международного фонда «Возрождение» в рамках грантового компонента проекта EU4USociety.

Целью исследователей было исследовать степень вовлеченности, ожиданий и видения развития трансграничных процессов представителями привлеченных к ним организаций и учреждений. Анализировали шесть пограничных областей Украины (Волынскую, Закарпатскую, Ивано-Франковскую, Львовскую, Черновицкую и Одесскую).

Исследователи изучили стратегию развития указанных областей до 2027 года, а также украинское законодательство в части трансграничного сотрудничества. В марте-апреле 2021 года опросили 91 эксперта, вовлеченного в ТГС: представителей органов власти и органов местного самоуправления, общественного сектора и академического сообщества, ключевых специалистов по выработке и реализации ТГС в указанных областях, а также сотрудников административных структур программ трансграничного сотрудничества, финансируемых ЕС.

А для более глубокого понимания восприятия эффективности и динамики ТГС, перспектив, ожиданий его дальнейшего развития в апреле 2021 года провели также 14 глубинных экспертных интервью.