10 неочевидних фактів про бюджет від заступниці міністра фінансів

Факт 1. Дефіцит Бюджету на 2018 рік складає 2,4% ВВП (77,9 мільярдів гривень). Водночас первинний баланс (без обслуговування боргу) буде профіцитним на рівні 1,7% ВВП. Тобто, якби Україна не брала кредитів, які треба обслуговувати, результати виглядали б набагато краще. Обсяг нових запозичень у 2018 році становитиме 232 мільярди гривень, а витрати на погашення державного боргу — 175,7 мільярдів гривень.

Дефіцит бюджету — це коли з нього витрачають більше коштів, ніж туди надходить, тобто це перевищення видатків над доходами.

Слід пам’ятати, що не всі кошти, які опиняються в бюджеті, є доходами. До них належать лише встановлені законом регулярні платежі, що не мають бути повернені в майбутньому. Це податки та збори, плата за послуги, відрахування та перекази на користь держави від різних суб’єктів (державних підприємств, іноземних держав і міжнародних організацій, місцевих бюджетів тощо).

Існують також так звані операції фінансування бюджету, коли держава хоче витратити більше, ніж отримує доходів. Приміром, витрати раніше накопичених коштів, отриманих від продажу майна. І, звісно, запозичення: держава може позичати на внутрішньому або зовнішньому ринках, випускати цінні папери або брати позики в приватних кредиторів, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, таких як Світовий банк чи Міжнародний валютний фонд.

Усе це належить до фінансування, а не до видатків бюджету.

Факт 2. Надходження від приватизації — не дохід бюджету, а частина фінансування дефіциту. У проекті бюджету 2018 року від приватизації планують отримати 22,5 мільярди гривень.

Приватизація дозволяє вирішувати одразу два питання: передавати в приватні руки підприємства, з ефективним управлінням, яким держава не дає собі ради, водночас отримати кошти для фінансування дефіциту бюджету, які не доведеться повертати.

Міжнародний валютний фонд розглядає як аналог приватизації продаж нематеріальних активів, приміром, 3G (або 4G) зв’язок. Ці гроші також уважатимуться фінансуванням, тому що надходження одноразові, а держава втрачає право на користування певними частотами (актив).

Факт 3. Кредитування в бюджеті 2018 року заклали на рівні 14,2 мільярдів гривень, а повернення кредитів — 7,3 мільярди гривень.

Держава, зі свого боку, також може надавати кредити державним чи приватним підприємствам, фізичним особам (наприклад, на розвиток виробництва в аерокосмічній галузі, для придбання державних резервів  товарів, на придбання житла пільговими категоріями населення тощо), і, відповідно, повертати раніше надані позики.

Ці операції належать до частини бюджету «кредитування», і не зараховуються ні до фінансування (бо держава не бере гроші на витрати, а, навпаки, дає), ні до видатків, позаяк позичальники повинні будуть повернути кошти у визначений термін.

Факт 4. У бюджеті є Спеціальний фонд. У 2018 році його доходи складають 65,4 мільярди гривень (7,5% усіх доходів), а видатки — 69,7 мільярдів гривень (7,3% усіх видатків).

До загального фонду, як у спільний котел, потрапляють усі доходи, а відтак із нього фінансують усі видатки, затверджені законом.

Не можна прослідкувати, на будівництво якої дороги чи ремонт у якій школі витратили кошти, сплачені вашим підприємством як податок на прибуток. За це загальний фонд бюджету інколи критикують за непрозорість, але така логіка забезпечує гнучкість управління. Якщо бюджет недоотримає кошти з одного джерела, лікар чи вчитель не залишиться без зарплати, бо у «спільному котлі» є інші надходження.

Зі спеціальним фондом усе навпаки: усі його доходи мають цільовий характер. Громадянин може бути впевненим, що кошти, сплачені ним за отримання певної послуги в певній установі, отримає саме ця установа, а кошти, сплачені за акциз на бензин, підуть на утримання, ремонт та будівництво доріг (про дорожній фонд — нижче). Це робить зрозумілішим рух коштів, але ставить під загрозу фінансування певних витрат, якщо надходжень буде недостатньо, бо «перекинути» кошти з іншого місця в такому випадку неможливо.

Зазвичай до спеціального фонду належать власні надходження бюджетних установ від господарської діяльності, оренди чи продажу власного майна, а також від грантів. Також можуть належати кредити міжнародних фінансових організацій під конкретні проекти розвитку (реконструкція водогонів або будівництво гідроелектростанцій).

Закон може віднести до спеціального фонду деякі специфічні доходи, визначивши напрями їхнього використання. У поточному році це надходження від спецконфіскації коштів, отриманих злочинним шляхом або від учинення корупційної діяльності.

До речі, Міжнародний валютний фонд уважає, що кошти від спецконфіскації — це не доходи, а фінансування, оскільки ці надходження не мають регулярного характеру і в жодним законом не передбачено, що їх потрібно сплачувати в бюджет. Відповідно, використання цих коштів дозволяє державі витрачати більше, ніж вона зазвичай отримує, тобто збільшувати дефіцит бюджету.

Факт 5. Найобговорюваніша складова спеціального фонду бюджету 2018 року — Дорожній фонд — складе щонайменше 32,6 мільярдів гривень

З 2018 року в складі спеціального фонду створять окремий дорожній фонд. До нього надходитимуть кошти від акцизів та ввізного мита на пальне та автомобілі, плата за проїзд автомобільними дорогами великогабаритних машин, та надходження від платних доріг, коли їх побудують.

Витрачатимуться вони виключно на обслуговування, ремонт та будівництво доріг. 60% — для доріг загальнодержавного значення, 35% — місцевого, а 5% — на підвищення безпеки дорожнього руху.

У проекті бюджету 2018 року дорожній фонд передбачений в обсязі 32,6 мільярдів гривень (3,4% усіх видатків).

Факт 6. Державний фонд регіонального розвитку не є частиною спеціального фонду.

На відміну від дорожнього фонду, державний фонд регіонального розвитку створюється в складі загального фонду бюджету. Тобто має окремий рядок, де передбачені видатки у понад 8 мільярдів гривень у 2018 році (1% доходів). Водночас конкретні джерела доходів для наповнення не вказані, тобто держава гарантує фінансування за рахунок будь-яких коштів загального фонду.

Із державного фонду регіонального розвитку профінансують інвестиційні програми і проекти регіонального розвитку, інфраструктуру індустріальних та інноваційних парків, спортивну інфраструктури. Відбирає ці проекти й програми на конкурсі спеціальна комісія при Мінрегіонбуді.

Факт 7. Пенсійний фонд узагалі не входить до державного бюджету.

Оскільки Пенсійний фонд дефіцитний, то в бюджеті відображений трансферт із державного бюджету в розмірі 14,9% усіх видатків. Дефіцит пенсійного фонду має вирішувати щойно ухвалена пенсійна реформа.

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ Не віком, а стажем: що треба знати про пенсійну реформу

Пенсійний фонд єсамостійний та до складу бюджету не входить. Це означає, що пенсії громадянам сплачують не за рахунок податків підприємств, а безпосередньо з Пенсійного фонду, із коштів, які надходять від сплати єдиного соціального внеску (ЄСВ) самими громадянами.

Наразі надходжень від ЄСВ не вистачає для виплати пенсій. Позаяк фонд не може позичати гроші, єдиним джерелом фінансування дефіциту є трансферти з державного бюджету. У 2018 році вони складали 141,3 мільярдів гривень. За рахунок трансфертів виплачуються і спеціальні пенсії (військовим, державним службовцям, науковим працівникам).

Факт 8. Доходи місцевих бюджетів у 2018 році зростуть на 20%. Однак у проекті державного бюджету закладено 279 мільярдів гривень трансфертів на фінансування делегованих повноважень, зокрема 116,5 мільярдів — на субвенції соціального захисту.

Однією з найпомітніших реформ останніх років є бюджетна децентралізація, коли держава передає з центру на місця значні обсяги фінансових ресурсів. Так, доходи місцевих бюджетів у 2018 році зростуть на понад 20% та складуть 250,4 мільярди гривень.

Проте децентралізація — це не лише передача грошей, але й передача повноважень та обов’язків. Приміром, надання соціальної допомоги, освітніх та медичних послуг — це функції держави. Але держава з «центру» не може вирішувати, кому дати субсидію на комунальні послуги чи соціальну допомогу, як краще організувати роботу школи або лікарні. Тому держава передає функції місцевим органам влади, одночасно надаючи кошти у вигляді субвенцій, за рахунок яких мають здійснюватися соціальні виплати та сплачуватися зарплати.

У проекті бюджету 2018 року субвенції до місцевих бюджетів передадуть 116,5 мільярдів гривень на соціальний захист, освітня субвенція складе 61,3 мільярди гривень, медична — 51,4 мільярди гривень.

Разом з тим, громада повинна вимагати від місцевої влади, отримані в результаті децентралізації кошти не накопичувати на депозитах, а ефективно використовувати на потреби громади.

Факт 9. Бюджет не визначає курс долара

Усі показники бюджету: доходи, видатки, запозичення та інші складові будуються на основі макроекономічного прогнозу. Усі показники державного бюджету 2018 року побудовані на основі сценарію 1 макропрогнозу, схваленого КМУ 31 травня. Він передбачає 3% реального росту ВВП, 7% інфляцію та середньорічний курс 29,3 гривні за долар.

На основі припущень та фактичних статистичних даних і тенденцій розвитку, економіки Мінекономрозвитку розраховує прогнозні макроекономічні показники, й готує великий документ — Прогноз. Він містить детальний опис та пояснення всіх припущень, тенденцій та очікувань, а також детальні показники всіх макроекономічних балансів. Документ узгоджується з профільними міністерствами та НБУ й подається до Кабміну до 1 червня. Своєю чергою, Кабінет Міністрів має схвалити прогноз до 15 червня.

Курс гривні до долара США не є ні цільовим показником, ні прогнозним параметром. Це лише припущення прогнозу, тобто технічний параметр. Він використовується для розрахунку прогнозних макроекономічних показників, а потім і показників бюджету, пов’язанвх з іноземною валютою (приміром, обслуговування зовнішнього боргу).

Також мало хто знає, що припущення про середньорічний курс на 2018 рік у 29,3 гривні за долар США зроблено на базі попереднього припущення, що у 2017 році середньорічний курс гривні становитиме 27,8 гривень за долар. Що,  уже очевидно, виявилося занадто песимістичним.

Факт 10.  ГОЛОВНИЙ. Перехід до трирічного бюджетного планування — це не бюджет на 3 роки

Уряд поступово переходить від «гасіння пожеж» та вирішення нагальних проблем до стратегічного планування розвитку країни. З точки зору бюджетного процесу, ключову роль у цьому відіграють «Основні напрями бюджетної політики» (Бюджетна резолюція) — документ, у якому сформульовані основні завдання бюджетної політики та стратегічні цілі держави на середньостроковий період, а також визначається обсяг ресурсу та відповідних видатків для досягнення таких цілей.

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ Трирічна перспектива Мінфіну: служба фінансових розслідувань і пенсійна реформа — інтерв'ю з міністром фінансів

Країни, в яких середньострокове бюджетування діє, зазвичай мають такий стандартний набір документів:

— стратегічний план на 5-10 років, що визначає напрямок розвитку держави в цілому і посекторально;

— середньострокову резолюцію («весняний бюджет») на 3-4 роки — стратегічний фінансовий документ із бюджетними «стелями» видатків для всіх розпорядників;

— безпосередньо бюджет (так званий rolling budget) на рік, додаткові документи до якого пояснюють відповідність чи невідповідність конкретного бюджету в резолюції, причини невідповідності і вплив на стелі видатків у резолюції на наступні роки.
8 лютого Кабмін ухвалив концепцію середньострокового бюджетування. Основні напрями бюджетної політики на 2018-2020 роки ухвалені КМУ 14 червня і вперше містять завдання та показники на середньостроковий період.

Однак 3-річне бюджетування — це не бюджет на 3 роки, це система середньострокового планування з низкою документів, одним з яких є однорічний бюджет, але побудований на 3-річній резолюції.
Нині поданий Річний бюджет на 2018 рік, різниця між Бюджетною резолюцією та проектом бюджету склала 20,8 мільярдів додаткових доходів, які є реалістичними, і, відповідно, додаткових видатків на цю суму для підтримки стратегічних пріоритетів.

Наразі розробляється новий Бюджетний кодекс, в якому середньострокове бюджетування стане вже стандартом. Це робить бюджетну політику передбачуванішою, посилює бюджетну дисципліну, дозволяє оцінити вплив реформ та врахувати їхні наслідки.