«Ти читаєш і не розумієш, як це працюватиме». Правозахисниця про новий законопроєкт щодо реінтеграції Донбасу
Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України оприлюднило для ознайомлення текст проєкту закону «Про державну політику перехідного періоду». Він викликав неоднозначну реакцію серед журналістів і представників правозахисної спільноти.
Чимало експертів вітали саму спробу з боку української держави нарешті врегулювати багато юридичних аспектів, пов'язаних із захопленням українських територій Росією та їхнім подальшим поверненням. Водночас вони озвучили низку критичних зауважень до самого тексту закону і заходів, які він пропонує.
Щоб розібратися в цій темі, «Новости Донбасса» запросили менеджерку Центру захисту прав людини ZMINA Альону Луньову. Її організація в партнерстві з низкою інших підготувала аналіз цього документа із зауваженнями та пропозиціями.
Поява законопроєкту — це плюс чи мінус? Як ти оцінюєш цей досить великий документ?
Я вважаю, що однозначний плюс, тому що це така заявка держави.
Профільне міністерство підготувало своє бачення, подало на обговорення. Ми тепер принаймні знаємо, як держава може бачити роботу з негативними наслідками збройного конфлікту.
Однозначно, перевагою є те, що вони говорять про події на Донбасі та в Криму як про один збройний конфлікт, і це просто його різні прояви на різних територіях. Перевагою є умовно однаковий підхід до реалізації прав жителів окупованих територій. Він має свої обмеження, але держава заявляє, що однаково ставиться до жителів непідконтрольних територій.
До плюсів можна віднести й те, що держава повинна так чи інакше розв'язати питання амністії, люстрації, вирішити, як ми будемо працювати з документами, виданими на окупованій території. Тобто держава планує, що ми повинні розв'язати. Звичайно, інше питання, як це в законопроєкті прописано. Тому що той вигляд, який він має зараз, викликає багато критики з боку громадських організацій, які працюють із конфліктом не перший рік.
Ми приблизно розуміємо, як воно може працювати, якщо цей законопроєкт у такому вигляді буде ухвалений. Тому, звичайно, ми свої зауваження висловили. І вони здебільшого стосуються не конкретних формулювань, а загального підходу.
Документ претендує на те, щоб бути таким собі всеосяжним регулятором всього-всього, що стосується конфлікту. Це не тільки про права людини. Це про економічну складову, про різні інвестиційні режими. Тобто це дуже велика претензія на регулювання нашого спільного майбутнього.
До проєкту є питання, звичайно ж, і будуть іще виникати, тому що деякі рішення не напрацьовані. Їх не можуть просто дати зверху, тому що так побачило міністерство. Вони повинні обговорюватися. І це такі гострі питання, як, наприклад, люстрація або заходи, що стосуються осіб із високим статусом на окупованих територіях, в органах окупаційної влади, і що з ними буде далі.
Але ключове, що повинен дати цей або схожий законопроєкт — це відповідь на питання: «А що буде?». І ось цю функцію законопроєкти, звичайно, наразі не виконують.
У нас немає поки що відповіді, як будуть виглядати перехідні або міжнародні адміністрації, або цивільно-військові на деокупованих територіях. Але це те, що потрібно обговорити, зокрема на міжнародному рівні, тому що ми самі не можемо цього вирішувати в односторонньому порядку. На жаль, ми маємо збройну агресію з боку Російської Федерації. Ми маємо міжнародний конфлікт.
Я думаю, що закон має бути рамковим, він повинен був поставити ключові вектори, питання, які держава на себе бере — якісь червоні лінії, яких я не люблю, повинні бути в рамковому законі. І мають бути виписані в окремі закони «вужчі» питання. Безумовно, це кримінальна відповідальність, люстрація, деморалізація. Це вже три закони щонайменше. Це питання, пов'язані з тим, що в законопроєкті названо новим словом «конвалідація», або підтвердження договорів, різних інших документів, виданих на окупованій території. Це питання виборів на деокупованих територіях, які потрібно розв'язати пізніше. Це питання перехідних адміністрацій. І так далі. Тобто щонайменше шість законів, але я думаю, що їх повинно бути більше, тому що деякі питання не можуть бути врегульовані в новому законі.
Є правила внесення змін, наприклад, до Митного кодексу, до Податкового кодексу, до Кримінального кодексу. Для цього всього повинні бути окремі закони. Здавалося б, це технічна штука, але вони мають бути окремими.
У проєкті закону йдеться про те, що перехідний період триває 25 років. Звідки взялася ця цифра? Я розумію, що ти не представниця Мінінтеграціі, але, можливо, є якісь ідеї щодо цього?
Це не єдина цифра, яка викликає питання. Наприклад, у законопроєкті йдеться, що національний діалог триватиме 2 роки після деокупації. Чому саме два роки — незрозуміло. І те ж саме з 25 роками.
Я думаю, що на це вплинуло ознайомлення з досвідом міжнародного врегулювання конфлікту, зокрема в Хорватії, тому що віцепрем'єр і команда міністерства туди з'їздили й були дуже натхненні хорватським досвідом. Але ми не знаємо, чи було це обґрунтовано якимись дослідженнями.
Таких цифр, тез, рішень, які, на мій погляд, не є обґрунтованими, у законопроєкті вистачає. Наприклад, законопроєкт пропонує зробити митний режим усюди: і в Криму, і на Донбасі. А це тягне за собою повернення до списку дозволених товарів, до обмеження ось цим законним переліком товарів, які можна перевозити через КПВВ.
Ми все це добре пам'ятаємо: як погано було, коли існував список дозволених продуктів, тому що зараз є перелік заборонених товарів і якісь інші особливі обмеження, ліміти щодо перевезення грошей, багажу та особистих речей. Так, законопроєкт пропонує повернутися до Митного кодексу й користуватися ним. Але чомусь таке рішення запропонували. Чому воно таке? Незрозуміло.
Як ти вважаєш, міністерство взагалі спроможне самостійно розробити ось такий пакет законів, законопроєктів, які могли б регулювати це все? Чи треба створювати якісь міжвідомчі групи?
Я думаю, що саме міністерство такі законопроєкти розробляти не повинне. Воно має орієнтуватися на наявний запит, аналіз проблематики на місцях, експертне товариство і, врешті-решт, висловлювати політичну волю.
Наприклад, у законопроєкті є стаття, де йдеться про пенсії. Держава закріплює, що пенсії вона платитиме в будь-якому разі. Це дуже важлива теза. Вона політична. Як це прописати? Це теж завдання юристів. Але формування політичної тези все-таки має опиратися і на запити, і на аналіз ситуації.
На мою думку, міністерство має звертатися, або створювати свою групу, користуватися наявними робочими групами, зокрема, звертатися до експертного товариства. Ось міністерство вже анонсувало поїздку населеними пунктами, можливо, на лінії зіткнення. Я не знаю переліку міст, але те, що вони в регіонах будуть обговорювати законопроєкт, дуже важливо.
Я не думаю, що в міністерства є експертна можливість написати, наприклад, повноцінний законопроєкт про кримінальну відповідальність або про амністію. Мені здається, що цим повинні займатися все-таки експерти, які працюють у сфері кримінального права.
Чи маєш ти якісь питання і моменти, окрім технічних, які тобі незрозумілі або які можна було б прописати по-іншому?
Ну, я бачу багато пропозицій, які виглядають як статті законопроєкту, але це ідея, яку потрібно обговорити.
Повернемося до документів, які видані на окупованих територіях. Зараз запропонована конвалідація через так звану більшість. Після деокупації люди повинні будуть звертатися до конвалідаційних комісій. І якась комісія на регіональному рівні буде підтверджувати, була ця угода чи не була, визнавати її чи ні.
Мені здається, що це не дуже правильне рішення, тому що воно вимагає надто великих ресурсів і ретельного контролю за конвалідаційними комісіями. Адже очевидно, що це дуже великий ризик, зокрема корупційний. Особливо це стосується угод із нерухомістю на окупованій території.
На мій погляд, той самий хорватський досвід зовсім по-іншому виглядав. Влада Хорватії діяла за принципом дійсності угоди. Тобто, якщо сторони або хтось із третьої сторони заявляють, що операція була здійснена під тиском або з порушенням доброї волі сторін, тоді вона розглядалася, перевірялася. А якщо такого не було, вони просто підтверджувалися, і з цим жили.
Наскільки цей сценарій для нас хороший? Я не знаю. Потрібно аналізувати різні сценарії.
Як суспільство ми повинні розуміти, щодо угод і документів, виданих в окупації, щодо відповідальності, амністії, пам'яті меморіалізації, щодо всіх питань, пов'язаних із цими речами, є різні варіанти, але ми зупинилися на найкращому, правильному для нас. Такий розвиток подій був би хорошим для країни.
Зараз я не поділяю в законопроєкті те, що нам запропонували рішення і кажуть: «Як вам воно?». А ми не знаємо. А які рішення були можливими ще? Це єдиний можливий шлях чи ні?
Тому я вважаю, що для законопроєкту важливо було б повернутися до рамкової ідеї, розписати, які сфери держполітики повинні бути врегульовані, на які питання потрібно знайти відповідь у перспективі розвитку. Нехай це буде 25 років чи будь-який інший термін, який міністерство обрало як перспективний. Але ми повинні розуміти, що це рішення краще.
Тому я дуже розраховую, що зараз, поки детальний закон поставлять на паузу, буде ухвалений або ініційований рамковий законопроєкт, а конкретне рішення розроблять, враховуючи найкращі підходи та варіанти для нашої країни, для нашого єдиного простору.
І, зокрема, потрібно думати, як це обговорювати з жителями окупованої території, безумовно.
Чи вважаєш ти, що потрібно спуститися на людський рівень і розв'язувати практичні проблеми після того, як ми визначимо іншим законом, хто агресор, як ми до нього ставимося, тобто не змішувати все це в межах одного документа?
Так. Тому що тоді ми будемо говорити, що цей законопроєкт нормально, однозначно сприймуть жителі окупованої території, тому що треба розуміти, яка його мета.
З тексту не дуже зрозуміло, яка мета законопроєкту. Якщо це політична декларація, вона може мати право на існування, це нормально для країни, яка є жертвою збройної агресії. Ми можемо заявляти свою політичну позицію.
Але тоді ми змішуємо розв'язання дуже конкретних юридичних питань. І в такий спосіб цей законопроєкт намагається регулювати суспільні відносини на дуже різних рівнях. Я б зосередилася зараз на тому, що політична рамка повинна бути окремо, а юридичні питання документів, людей, економічні статуси мають бути визначені дуже конкретно.
На мою думку, врешті-решт ми повинні мати законопроєкт, орієнтований на розв'язання проблем конкретних людей, і він має бути зрозумілий цим людям. Тому він мусить бути юридично визначений.
Ми знаємо, що закон не має зворотної сили, а цим законодавством пропонується в минулому часі визначити деякі дати: початок збройної агресії, окупації територій, а також початку і закінчення антитерористичної операції.
Тобто проблема в тому, що можна спробувати регулювати цим законом правовідносини, які виникли в минулому?
Не лише виникли, а й закінчилися, можливо, в минулому. От зараз, наприклад, діє закон на період проведення антитерористичної операції. Він дає деякі гарантії не тільки жителям окупованого Донбасу, а й підконтрольної території — населеним пунктам, у яких проводилася антитерористична операція. У міністерстві пропонують залишити гарантії тільки жителям окупованої території.
Виникає питання: що робити тим, хто живе на підконтрольній території, якщо АТО закінчилося у 2018 році? А ці два чи три роки, які триватимуть до моменту прийняття закону?
Наприклад, що робити зі штрафами? Потрібно встановити, чи зможуть банки звертатися до суду щодо стягнення за минулий час. Якби я жила в зоні проведення АТО, чи зрозуміла б, як цей закон буде для мене працювати? Адже до дати окупації прив'язано дуже багато моментів — виникнення різних прав або пільг, наприклад, щодо податків, несплати штрафу й пені тощо.
А дата окупації Донбасу не визначена. У нас немає єдиної дати, і, напевно, бути не може. Але законопроєкт пропонує, що її в майбутньому визначать. І ось читаєш усе це майбутнє-минуле й не розумієш, як цей закон працюватиме.
Цього в законі бути не може. Усі положення, які можуть допускати різні трактування, різну практику застосування, повинні бути просто зведені до мінімуму, тому що все, що може тлумачитися по-різному, обов'язково буде тлумачитися по-різному. У нашому законодавстві безліч таких проблем. Сюди ж відноситься, наприклад, норма про те, що за завдану шкоду повністю відповідає Російська Федерація.
І виникає питання: що робити українським громадянам, поки Російська Федерація несе цю відповідальність? Верховна Рада України не може покласти відповідальність на Російську Федерацію. Є міжнародне право. Є принцип суверенності держави. Не може одна держава своїм законом покласти відповідальність на іншу державу. Це неможливо.
Імовірно, можна ухвалити цей закон, але немає механізму забезпечити його виконання, поки інша держава не погодиться з цим.
У законопроєкті не зазначено, що робити в цей час громадянам України з тією шкодою, яку їм уже завдано. Водночас міністерство минулого року виплатило компенсацію за зруйноване майно 74-м людям. Тобто саме торік почалася активна робота щодо компенсації. І що тепер з нею буде? Чи продовжать її цього року, адже на компенсацію закладені 100 мільйонів гривень?
Я сподіваюся, що міністерство почує аргументи й подумає про те, щоб законопроєкт був максимально зрозумілий і передбачуваний для людей. Я усвідомлюю, що ми на одному боці, що міністерство зацікавлене у розв'язанні проблем, а не в їхньому створенні.
Дуже важливо, що міністерство пішло на публічне обговорення. Це напрочуд сміливо. Так зазвичай міністерства не роблять. Я сподіваюся, що Мінреінтеграції буде таким самим відкритим під час опрацювання рекомендацій, які воно отримало або ще отримає.
За підтримки «Медиасети»