Ввечері 26 грудня президент підписав Закон «Про Державний бюджет України на 2017 рік», а ще за добу ухвалений вночі 21 грудня документ нарешті в повному обсязі став доступним громадськості. Отже, що змінилося в державному бюджеті за бюджетну ніч? Громадське публікує дослідження Юлії Рудої, експерта Центру економічної стратегії.

Порівняно до варіанту, підготовленого до другого читання, ухвалений бюджет передбачає зростання і доходів, і видатків на 9,6 млрд грн. Загалом же від першого читання, бюджет збільшився на 25 млрд грн (1% від прогнозованого ВВП).

За умови незмінності власних доходів місцевих бюджетів, це доводить рівень державного перерозподілу ВВП до позначки 44% — на 7 п.п. більше від розрахункового оптимального для України рівня у 37% ВВП та близько до очікуваного рівня перерозподілу 2016 року. Це стримує економічне зростання через зниження ефективності використання коштів, доступним економічним агентам. 

Дефіцит бюджету залишається незмінним на узгодженому з МВФ рівні 77,5 млрд грн, або 3% ВВП. Чи зможе держава залишитися у цих рамках залежить від успішності збору податкових та неподаткових надходжень. Через стрімке підвищення мінімальної заробітної плати та відносну простоту тіньових розрахунків, важко спрогнозувати, чи стане це підвищення джерелом наповнення бюджету – підприємства можуть дійсно збільшити чи вивести зарплати з тіні, а можуть, навпаки, перевести частину оплати праці в тінь або знизити використання робочої сили (звільнити наявних чи відмовитися від найму нових працівників).

За політичні обіцянки місцевих чиновників та депутатів щодо низьких тарифів розплачуватися доведеться платникам податків

Серед поправок до голосування за прийняття бюджету в цілому 21 грудня спостерігається багато змін, які не були представлені у бюджеті на друге читання та містять додаткові видатки на окремі заходи, ефективність та доцільність яких оцінити важко. Це стосується перерозподілу стипендій (з соціальних на академічні стипендії «перекинули» 2 млрд грн), додаткові кошти отримали Державне управління справами, СБУ, сільгоспвиробники. 

В бюджеті, незважаючи на збільшені доходи на місцях, закладено 1,5 млрд грн на субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування. Тобто за політичні обіцянки місцевих чиновників та депутатів щодо низьких тарифів розплачуватися доведеться платникам податків – тобто тим самим громадянам. 

ДОХОДИ ДЕРЖБЮДЖЕТУ

Порівняння показників доходів бюджету з різних джерел (Таблиця 1) показує, що значні зміни відбулися майже за всіма статтями доходів. Основні зміни відбуваються за рахунок збільшення податкових надходжень (+8,5 млрд грн) внаслідок ухвалення законопроекту №5132 «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень». 

Таблиця 1. Доходи Державного бюджету Джерело: офіційний портал Верховної Ради

Внаслідок ухвалення поправок до Податкового Кодексу зменшується на 1,7 млрд грн рентна плата за використання природних ресурсів внаслідок зменшення ренти на видобуток нафти. Для видобутку нафти з покладів до 5000 метрів рента зменшується з 45% до 29% від вартості товарної продукції, для покладів понад 5000 метрів — з 21% до 14%.

Водночас дохід з акцизного збору збільшується на 3,7 млрд грн – підвищені акцизи на цигарки та алкоголь.

Зменшується на 1 млрд грн рентна плата за користування радіочастотним ресурсом України та на 1,3 млрд грн — рента за транзитне транспортування трубопроводами аміаку.

Також на 261 млн грн зменшується дохід Пенсійного Фонду за рахунок скасування 2%-го збору при купівлі іноземної валюти.

Значно змінюються доходи від ПДВ. ПДВ з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування зменшується майже на 9 млрд грн, а ПДВ із ввезених на територію України товарів  збільшується на 13,4 млрд грн.

Серед неподаткових доходів знову була збільшена частина чистого прибутку (доходу) державних підприємств, що вилучається до бюджету, та дивідендів загалом на 1,6 млрд грн, що можна вважати обґрунтованим з огляду на очікування більш ефективного управління державним майном в результаті зміни менеджменту державних підприємств (в ключових державних монополіях керівництво вже змінилося і є очікування щодо підвищення прибутковості таких підприємств). Проте розмір такого збільшення виглядає завеликим, оскільки всього від першого читання ця графа збільшилася на 18,5% без якихось вказаних причин.

Видатки зростуть ще на 9,6 млрд грн. Зокрема, зростають субвенції на місцевий рівень, видатки на освіту, громадський порядок, охорону здоров’я

Надходження від конфіскованих коштів, набутих корупційним шляхом, збільшуються на 1 млрд грн до 11,6 млрд грн. Джерело такого збільшення не було прокоментовано. А покладатися на такий вид надходжень ризиковано через високу невизначеність щодо строків і сум, які можуть бути конфісковані. Недофінансування за цією статтею вимагатиме зменшення видатків, прив’язаних до цих надходжень (зокрема, за такими пріоритетними напрямками як оборона, будівництво доріг тощо). До того ж такий вид доходу не можна вважати постійним, він є разовим, а тому логічніше було б враховувати цю графу як фінансування дефіциту, а не джерело доходу.

Сума трансферту від НБУ не змінилася – 45 млрд грн. Втім, така сума досі не була обґрунтована і узгоджена з НБУ. Сума відрахувань, озвучена до першого читання (41 млрд грн), потрапила під критику голови НБУ. Вона зауважила в пресі, що, виходячи з прибутку за 2016 рік та чинної норми щодо перерахунку прибутку до розподілення до резервів (10%), перерахувати зможе лише близько 31,2 млрд грн. На рівень 41 млрд грн  пропонувалося вийти шляхом зменшення цієї норми до 7%. Водночас, збільшення портфелю державних облігацій та, відповідно, доходів НБУ внаслідок націоналізації Приватбанку може зробити цю суму трансферту більш реалістичною.

ВИДАТКИ ДЕРЖБЮДЖЕТУ

Доопрацьований варіант державного бюджету передбачає, що сукупні видатки зростуть ще на 9,6 млрд грн. Зокрема, зростають субвенції на місцевий рівень, видатки на освіту, громадський порядок, охорону здоров’я (див. Таблиця 2).  

Таблиця 2. Видатки Державного бюджету за функціональною класифікацією Джерело: офіційний портал Верховної Ради

Соціальний захист. За напрямком «Соціальний захист та соціальне забезпечення» знову спостерігається скорочення. До другого читання зменшення на 14,8 млрд грн відбувалося за рахунок перегляду розміру мінімальної заробітної плати і відповідно зростання власних надходжень Пенсійного фонду з єдиного соціального внеску. 

Цього разу зміни відбулися в частині виплати соціальних стипендій. Вони зменшилися майже на 2 млрд грн, а ці кошти були направлені на академічні стипендії, про що детальніше описано нижче.

Освіта та наука. Збільшення у 2 млрд грн відбулося за рахунок того ж перерозподілу стипендій, при чому обсяг видатків на стипендії у проголосованій версії бюджету залишився без змін. 

У проектах бюджету до першого та другого читання майже 3 млрд грн  виділялося на соціальні стипендії та 2 млрд грн — на академічні стипендії. Академічні стипендії повністю були у відомстві Міністерства освіти, а кошти на соціальні стипендії були розподілені між двома відомствами: Міністерство освіти (майже 2 млрд грн) та Міністерство соцполітики (майже 1 млрд грн).

Проте нещодавно у МОН запропонували змінити систему стипендій, де збільшуватиметься розрив між звичайною і підвищеною стипендією, а стипендія за академічні досягнення перевищуватиме соціальну. Такі зміни потребували перерозподілу між двома видами стипендій. Тому тепер усі 4 млрд. грн. у відомстві МОН виділяються на академічні стипендії, а ресурс на соціальні стипендії становить 1 млрд та знаходилися у відомстві Міністерства соцполітики. 

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ: Реформа стипендій: Чого боїться Міносвіти?

Рівність доступу до освіти для дітей із забезпечених та малозабезпечених сімей, а також потенційне покращення матеріальної бази ВНЗ, що надважливо для надання реально якісної освіти, таким чином, принесли в жертву не дуже зрозумілим цілям МОН із надання академічних стипендій якомога більшій кількості студентів, не зважаючи на їх матеріальний стан.

Окрім цього, на 167 млн грн збільшується ресурс на підготовку кадрів вищими навчальними закладами ІІІ і ІV рівнів акредитації та забезпечення діяльності їх баз практики.

Охорона здоров'я. Медична субвенція зменшилася на 200 млн грн, проте це незначне зменшення порівняно із загальною сумою, що виділяється – 55,5 млрд грн. З цього року використання медичної субвенції обмежується поточними видатками, за виключенням комунальних платежів та видатків на енергоносії.

При цьому видатки на охорону здоров’я із державного бюджету збільшуються на 440 млн грн. З останніх, зокрема, 200 млн грн виділено на пілотний проект зміни механізму фінансування надання медичної допомоги у окремих науково-дослідних установах НАМН України (серед яких зокрема Інститут педіатрії, акушерства та гінекології, спеціалізовані кардіологічні інститути – ім. Амосова та ім. Стражеска). А 800 млн грн було перерозподілено із надання медичних послуг закладами охорони здоров’я, які перебувають під віданням Національної медичної академії, на проведення цими інститутами діагностики та лікування захворювань із застосуванням експериментальних і нових технологій. 

Загалом за структурою витрат бачимо, що збільшення видатків прийшлося саме на спеціалізовані медичні заклади, які традиційно є найбільш впливовими і при цьому отримують найбільшу плату від пацієнтів за надання медичних послуг.

На останньому етапі прийняття бюджету і без того завелике фінансування найбільш впливових розпорядників бюджетних коштів було ще збільшене без якихось для того підстав

Громадський порядок. Уряд знову збільшив асигнування на діяльність правоохоронців – на 1,2 млрд грн. Зокрема, видатки на Державну службу України з надзвичайних ситуацій збільшуються на 712 млн грн.  300 млн грн спрямовано додатково на забезпечення заходів у сфері безпеки держави та діяльності органів системи Служби безпеки України, 143 млн грн — на розвиток і модернізація державної системи спеціального зв'язку та захисту інформації. При цьому інші надлишкові видатки на прокуратуру, МВС, пенітенціарну систему залишилися недоторканими.

Загалом ми бачимо, що на останньому етапі прийняття бюджету і без того завелике фінансування найбільш впливових розпорядників бюджетних коштів було ще збільшене без якихось для того підстав.

Інші субвенції 

Обсяг субвенції на виплату адресних субсидій та фінансування пільг на послуги ЖКГ зменшили на 3,6 млрд грн (на 7%), скоріш за все, як наслідок підвищення мінімальної заробітної плати. Втім, міністр соціальної політики стверджує, що вищий розмір мінімальної заробітної плати не вплине на розмір субсидії у поточному та наступному опалювальних сезонах, оскільки для його розрахунку згідно методології використовували дохід за попередній рік. Оскільки для поточних отримувачів субсидій їхній обсяг не зміниться, то зменшення субвенції важче обґрунтувати, але це цілком може бути пов’язане із очікуваннями менших розмірів субсидій для нових пошукувачів.

Таблиця 3. Розподіл субвенцій Джерело: офіційний портал Верховної Ради

Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії і тарифною: +1,5 млрд. Раніше такої графи не було. На 1,8 млрд грн збільшується фінансова підтримка сільгоспвиробників, в фінальному варіанті вона становить 4,7 млрд грн.

Видатки за бюджетною програмою «Державний фонд регіонального розвитку» порівняно з проектом другого читання зменшено на 3 млрд  грн до 3,5 млрд грн у 2017 році. Це означає, що сукупний обсяг витрат за цим напрямком впаде на 12,5%, порівняно з 2016 роком. Варто зазначити, що більша частина запланованих видатків фонду (2,5 млрд  грн) фінансуватиметься зі спеціалізованого фонду, джерела наповнення якого не є гарантованими і є ризик його недофінансування. Також  залишається відкритим питання критеріїв відбору проектів, які отримують фінансування. Водночас, на тих же 3 млрд грн збільшується субвенція місцевим бюджетам на заходи щодо соціально-економічного розвитку окремих територій. 

РИЗИКИ ВИКОНАННЯ ДЕРЖБЮДЖЕТУ НА 2017 РІК

Загалом доопрацьований проект бюджету на 2017 рік містить більше ризиків щодо його виконання, ніж оригінальний урядовий законопроект. Передовсім збільшення ризиків пов’язане із збільшенням прогнозних показників доходів та видатків на тлі незмінного макроекономічного прогнозу.

Залишаються ризики недостатнього наповнення цільового фонду з конфіскованими коштами, набутими корупційним шляхом. Обсяг трансферту від НБУ може бути нижчим за передбачений чинним проектом на приблизно 0,5% ВВП. В принципі, обсяг трансферту має бути узгоджений з НБУ, а також ґрунтуватися на фактичному перевищенню доходів над видатками за попередні періоди. Наразі, зберігається хибна практика записувати очікуваний/цільовий, а не фактичний прибуток НБУ в доходи бюджету.

На доходи бюджету може суттєво вплинути підвищення мінімальної заробітної плати – якщо поведінка економічних агентів відрізнятиметься від тої, що закладена у проект Мінфіном, держава ризикує недоотримати надходження по ЄСВ, податку на доходи фізичних осіб, а також, можливо, по ПДВ.

З боку фінансування дефіциту державного бюджету найбільш ризикованим є план надходжень від приватизації, який залишився незмінним на рівні 17,1 млрд грн (0,7% ВВП). З огляду на мізерні приватизаційні надходження у 2016 році, урядові необхідно буде докласти чимало зусиль, щоб виконати план за надходженнями від приватизації, а історія приватизації Одеського припортового заводу дає підстави говорити також про ризики для виконання цього плану.

Найкращий спосіб знизити ризики для державного бюджету, забезпечити формування фондів для погашення зовнішніх боргів, пік яких припаде на 2018-2019 роки та уникнути потенційного секвестру – це масштабний та давно назрілий перегляд видатків, рішучий підхід до визначення функцій держави та суворе цільове спрямування коштів, яке слугуватиме досягненню суспільно-значущого результату. Країни, яким вдалося здійснити такий перегляд, знизили перерозподіл ВВП через державні фінанси на 7-10% ВВП, покращили суспільний результат від надання державних послуг та підвищили темпи економічного зростання, а саме це потрібно зараз Україні.

Поділитись: