ENRU

Про мир домовляються з ворогами, а не друзями: експерти — про шляхи і ризики врегулювання конфлікту на Донбасі

Скільки міжнародних миротворців потрібно на Донбасі? За яких умов їхня місія буде успішною, а в яких випадках — може стати пасткою і лише заморозити конфлікт? Що потрібно, щоби бойовики гарантовано склали зброю? Якою має бути поліція в районі, де тривала війна, і як правоохоронці повинні взаємодіяти з військовими? Кому і як саме вирішувати, хто підпадає під амністію?

Усі ці питання Громадське поставило, певно, одним із найкращих фахівців у світі. Вони в свою чергу приїхали до Києва, щоб поділитися досвідом з українськими правоохоронцями.

   РУПЕРТ СМІТ

Генерал Сміт був заступником Верховного головнокомандувача об'єднаних збройних сил НАТО в Європі від 1998-го по 2001-ий. Зокрема, під час балканські операції НАТО, включно з бомбардуванням у Косово. Він також очолював Охоронні сили ООН у Сараєво в 1995 році. З 96-го по 98-ий, перед підписанням угоди в Північній Ірландії, командував там британськими військовими. Від 2009 року Сміт був членом Стратегічної групи радників при Міністерстві оборони, та єдиним військовим у Форумі національної безпеки Великої Британії, що консультував прем'єр-міністра і Кабінет Міністрів з 2008-го по 2010 роки.

   ВІЛЬЯМ ДЖЕФФРІ

Найбільш високопоставлений британський чиновник, що займався впровадженням мирної угоди в Північній Ірландії одразу після перемир’я — від 1998-го по 2002 роки.

Має великий досвід у питаннях правосуддя та національної безпеки. Під час терактів у 2005 році був координатором з питань безпеки та розвідки. Працював у Міністерстві оборони з 2005 року аж своєї відставки у 2010-му.

   ДЖОРДЖ АНДЕРСОН

Нині Джордж Андерсон консультує ООН, Світовий Банк і неурядові організації щодо змін до конституції, зокрема в питаннях децентралізації і розподілу ресурсів в умовах конфліктів. Довгий час був експертом групи Медіаторів ООН. Також — членом канадського уряду, займався питаннями енергетики, фінансів та міжнародних відносин. Був заступником міністра у справах відносин між провінціями, а згодом міністра природних ресурсів (2002-2005 роки). Андерсон — колишній президент і виконавчий директор Форуму федерацій.   

Дивіться дискусію за участі експертів Руперта Сміта, Вільяма Джеффрі та Джорджа Андерсона «Шляхи врегулювання конфлікту на Донбасі: миротворці, амністія, роззброєння» 13 квітня о 21.00 в ефірі програми Громадське.Схід

МИРОТВОРЦІ: РИЗИКИ І МОЖЛИВОСТІ

Чи може миротворча місія на Донбасі бути ефективною, якщо не контролюватиме українсько-російський кордон?

Руперт Сміт: З мого досвіду — не можна вводити миротворчий контингент, якщо немає нормальної угоди про припинення вогню, якій можна довіряти. Це робить ситуацію заплутанішою і вирішувати її стає ще складніше.

Наведу приклад з війни на Балканах: не було ніякої угоди. Рада Безпеки ООН вирішила розгорнути миротворчу місію, коли не було припинення вогню. Миротворців утягнули в конфронтацію в Боснії та Герцеговині. Це наче бути «заручником зі щитом» — ти був заручником однієї або іншої сторони в переговорах, і був щитом у конфлікті, коли одна сторона хотіла напасти на другу.  

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ Міністр оборони Канади: про українських військових, миротворців і поліцію

Урешті-решт таку розстановку сил зламали, ми вирвалися з пастки після трагедії в Сребрениці. Тоді нам, миротворцям, дали право застосувати набагато більше сили. Ми отримали підкріплення, зняли облогу Сараєво, а Річард Голбрук розпочав перемовини, які завершилися підписанням Дейтонських угод.

Але не хочеться коли-небудь знову опинитися в такій ситуації. Жодна країна не схоче надавати своїх військових у міжнародну місію, поки сторони не домовляться.

«Після трагедії в Сребрениці миротворцям дали право застосувати набагато більше сили, вони отримали підкріплення та зняли облогу Сараєво»

Чи є ризик, що розміщення міжнародних військ просто заморозить конфлікт?

Руперт Сміт: Міжнародні війська ніколи не припиняють конфронтації. Заморожені конфлікти виникають тому, що ви зупиняєте сам конфлікт, але не вирішуєте проблему конфронтації сторін.

Скільки миротворців потрібно на Донбасі?

Розмір контингенту прямо пропорційно залежить від того, наскільки глибокою та детальною є угода. Це не вирішується, коли контингент уже прибув, а робиться перед уведенням миротворчої місії. Кількість має бути адекватною території. Та єдиної формули розрахунку немає. Спершу варто розробити завдання: скільки є місць для зберігання зброї, які пункти перетину кордону необхідно контролювати.

Генерал Руперт Сміт, заступник Верховного Головнокомандувача Об'єднаними Силами Європи (1998-2001 роки), командувач Охоронними силами ООН у Сараєво (1995 рік)

Відтак порахувати, скільки людей потрібно, яка комунікація має бути між ними, подумати, як вони себе захищатимуть. Це беззбройна група спостерігачів? Тоді як вони діятимуть, якщо домовленості не спрацюють? Військові просто залишать територію?

Чи контингент матиме дозвіл застосовувати зброю для оборони? Якщо миротворців атакували, вони зможуть захистити себе, але на цьому все? Чи вони матимуть мандат упроваджувати домовленості й у разі потреби зможуть застосувати для цього силу? В останньому випадку йдеться про чималу кількість, позаяк вона має бути готовою дати відсіч.

Курт Волкер — спецпредставник США в українських переговорах, після розмови з російським колегою Сурковим, сказав: якщо не можемо домовитися про фінальні умови угоди, то варто робити перші кроки. Наприклад, спершу миротворців можуть розмістити лише на лінії зіткнення, а згодом — на всій окупованій території. Але якщо все «застрягне» на першому етапі? Які ризики покрокового підписання угоди?

Джеффрі: Найбільший ризик для України сьогодні в тому, що люди вхопляться за ідею миротворчої операції, ніби це і є вирішення конфлікту. Замість того, щоб продовжити вирішувати наріжні проблеми цієї війни.

Миротворчу операцію розглядатимуть як найпростіший спосіб відкласти обговорення складніших і нагальніших питань, що призведе до замороженого конфлікту. Я шаную військових, але вони не вирішують політичні конфлікти. На певному етапі потрібно зробити дієві та послідовні політичні кроки.

ЧИТАЙТЕ ексклюзивне інтерв'ю Громадського з Волкером: «Щоб миротворці ООН зайшли на Донбас, Росія повинна вивести свої сили».

Чи були приклади, коли інша країна і сторона конфлікту контролювала територію, де розміщали миротворців?

Сміт: Перше, що спадає на думку, — Кіпр. У цьому конфлікті певною мірою і Греція, і Туреччина безпосередньо брали участь. Там є турецькі села, грецькі села, всі вони перемішані між собою. А сили ООН розкидані в районах, де між селами існує найбільше протистояння.

ЧЕРВОНІ ЛІНІЇ ТА ПРИНЦИПИ ПЕРЕГОВОРІВ ІЗ СЕПАРАТИСТАМИ

Чимало українців стурбовані прагненням Росії залучити сепаратистів до обговорення умов розміщення миротворців на Донбасі, адже це може стати легітимізацією збройних угрупувань. Які тут перестороги?

Сміт: Я завжди вважав корисним розглядати окремо конфлікт, тобто бої і людей, які їх ведуть, та конфронтацію — політичні питання.  

У певну мить доведеться мати справу з тими, хто веде бої. Інакше чому вони повинні припинити це робити? Ви домовляєтеся про мир зі своїми ворогами, а не зі своїми друзями.​

Андерсон: Це не обов'язково звільняє їх від відповідальності за злочини. Є практична сторона, скажімо, роззброєння. Інші питання ви з ними обговорювати не будете, адже ці люди не є законними представниками широкої громадської думки.

Головне питання, яке постало під час нашого семінару з українськими правоохоронцями, — як домовлятися? Нині за столом переговорів і Росія, і Україна, але, чи готові ви говорити з тими, хто називає себе «лідерами уряду» на окупованих територіях? І тут варто визначитися: що саме ви готові обговорити, а що ні.

Найголовніше — знайти з того боку правильного перемовника для ключових питань. На мою думку, все одно певні домовленості будуть. А питання, щодо яких тій стороні бракуватиме легітимності, можна відкласти й повернутися до них після проведення там виборів.

Джеффрі: Гадаю, все ускладнює беззаперечна участь Російської Федерації. Вона виходить за межі діяльності тих, хто вчиняє терористичні акти на сході України.

Вільям Джеффрі, директор з політичних питань у справах Північної Ірландії (1998-2002)

У найбільш знайомому для мене конфлікті — у Північній Ірландії — ми були об'єктом багаторічної терористичної кампанії Ірландської республіканської армії. Але, зрештою, мусили проводити переговори з їхніми політичними представниками. Та насамперед потрібно було припинити вогонь. Незалежно від того, наскільки жахливими були деякі терористичні акти, ми взаємодіяли з людьми, що їх скоїли.

Урок, який я засвоїв: щоб мирні переговори були успішними, не варто проводити забагато абсолютних червоних ліній. Ви повинні бути гнучкими та вигадливими. Приміром, частина угоди в Північній Ірландії полягала в тому, що Республіка Ірландія змінить конституцію і відмовиться від претензій на територію Північної Ірландії, яка була записана в їхньому основному законі. Це досить значуща річ для будь-якої суверенної країни.

Нам допоміг один факт — і я не заперечуватиму, що це контрастує із ситуацією, яка склалася тут, — Велика Британія та наші сусіди в Ірландії були справді зацікавлені у врегулюванні.

А якщо суспільство не без причини бачить в угоді щось несправедливе, що весь цей процес врегулювання глибоко несправедливий, а отже і домовленості будуть такими. Тому і політики вкрай обережні. Якими були вирішальні фактори, коли суспільство змирилося з компромісом?

Джеффрі: Працюючи в Північній Ірландії, ми приділяли замало уваги примиренню в довгій перспективі. І саме підписання мирної угоди не принесло зцілення.

У Північній Ірландії досі немає повного сприйняття. Мирну угоду на референдумі підтримала більшість, але завжди залишатиметься меншість, яка вважатиме цей шлях хибним. Чимало опонентів угоди не змінили поглядів і досі. У довгостроковій перспективі ціна питання для України величезна. І мати такі відносини, які є нині з Росією, дуже-дуже довго — не те, чого б хотілося.

Тобто, можна говорити із сепаратистами, мов за підручником з конфліктології з’ясовувати їхні справжні інтереси, шукати аргументи тощо. Але якщо в Росії немає інтересу вирішувати конфлікт, то може все це марно?

Джеффрі: Саме через це ми троє не надто охоче висловлюємося щодо вирішення російсько-українського конфлікту. Адже важливий аспект — це відносини з Москвою. Я відчуваю, що конфлікт не вирішиться, доки дві країни чітко не порозуміються.

Та якщо цього досягнути, все одно знадобиться внутрішньополітичне врегулювання на звільненій території України. Це те, з чим ми зіткнулися у Великій Британії.

Ми знаємо, що Росія — це слон у цій кімнаті. У тому сенсі, що справді ефективні переговори — це домовленості з нею. Але чимало питань треба вирішувати на місцевому рівні. Мене вразив позитивний дух тутешніх людей, з якими я познайомився під час візитів до України. Це надихає і дає відчуття оптимізму.

Наскільки дорого може обійтися врегулювання конфлікту? Зокрема реформи, роззброєння, судові процеси?

Андерсон: А скільки коштує те, що ви маєте сьогодні? Яка буквальна ціна конфлікту? Подумайте, скільки витрачається на армію. Скільки грошей втрачається через відсутність нормальних відносин із чималою територією на сході вашої країни. Не моя справа все це рахувати, але статус-кво обходиться надто дорого, якщо йдеться суто про гроші.

Чи дорожче це за вартість угоди? Продуманий процес врегулювання не такий уже й дорогий. Гроші треба вкласти у відбудову, але що ретельнішою, всеохоплюючою буде мирна угода, то менше потрібно витрачати на військові та миротворчі механізми.

Моє джерело оптимізму в тому, що для Росії та України ціна цього конфлікту вкрай висока. А отже має бути й бажання вирішувати, а не заморожувати проблему.

«Гроші треба вкласти у відбудову (фізичних руйнувань на Донбасі — ред.), але що ретельнішою, всеохоплюючою буде мирна угода, то менше потрібно витрачати на військові та миротворчі механізми»

РОБОТА ПОЛІЦІЇ В УМОВАХ КОНФЛІКТУ

Пане Джефрі, ви були політичним керівником у справах Північної Ірландії впродовж найцікавішого часу. 1998 — 2002-й роки — перші 4 роки після підписання угоди, коли й реалізовувалися всі домовленості. Ви мали справу зі створенням нової поліції та опікувалися безпекою. Які найбільші виклики? Без сумніву, якщо казати про Україну, така перспектива здається далекою, однак, які найважливіші практичні питання? Як не просто гарантувати безпеку в регіоні, а й вирішити щось із тими людьми, які були там, і тримали в руках зброю?

Джеффрі: У Північній Ірландії для підписання Угоди ключовою була саме охорона правопорядку. Доти в поліції Північної Ірландії одна громада переважала меншину, і націоналісти, які підтримували об’єднану Ірландію, не були представлені в поліції взагалі. А отже поліція сприймалася як така, що однозначно представляє одну сторону конфлікту. 

Незалежна комісія внесла пропозицію щодо створення Поліцейської Служби Північної Ірландії. Найбільшим викликом, який постав перед комісією, було створення дієвого правоохоронного органу — кваліфікованого, ефективного, який справді боротиметься зі злочинністю, представлятиме всі громади, поважатиме права людини, буде справедливим та об’єктивним щодо населення, і співпрацюватиме з ним.

Щодо України, ситуація тут інша. Поліція тут не в центрі конфлікту, як було в нас. Але це і ваша перевага. Окрім того, вже кілька років триває реформування поліції і є певний прогрес. Отже, ви не починаєте з чистого аркуша.

Як саме ви відбираєте новобранців? Що робите з тими, хто служив і боровся на іншому боці?

Джеффрі: У Північній Ірландії, де співіснують дві громади, саме фактор поліції, яка справедливо представляла б різні спільноти, був ключовим. І за останнє десятиліття склад поліції значно змінився. Але, як і в будь-якій іншій поліцейській службі, ми не беремо людей, які мають кров на руках, проти яких висувалися серйозні кримінальні звинувачення.

Однак ми й не дискримінуємо за політичними поглядами. І це принесло успіх в рекрутингу новорбранців. Щодо ситуації в Україні, очевидно, будуть сумніви щодо служби в поліції тих, хто вчиняв якісь дії на окупованих територіях.

У Північній Ірландії не йшлося про те, щоб одразу припинити існування одних поліцейських сил, створивши натомість інші. Це була повна реорганізація. Була довгострокова перспектива реформування, однак встановили чітку дату, коли почнуть працювати нові правоохоронці. Певна кількість офіцерів пішла, було багато новобранців. Найважливішим фактором були лідерські якості керівників.

«До реформи та створення Поліцейської Служби Північної Ірландії поліція у цій країні сприймалася як така, що однозначно представляє одну сторону конфлікту та не є об’єктивною щодо населення»

Якою має бути взаємодія між поліцією та військовими в зоні конфлікту?

Сміт: Цікавий приклад — це Косово. Коли ввели міжнародний миротворчий контингент, сербських військових та поліцію відкликали. Відтак виник вакуум: як має працювати цивільне право і система правопорядку? Адже військові за це не відповідають. Тож ООН створила окрему міжнародну поліцейську місію. Знадобилося п’ять років, щоб створити нову поліцію Косово, і поступово міжнародні поліцейські сили вивели.  

У Північній Ірландії закон був досить ясним: солдат має допомагати поліцейському. Навіть якщо я генерал і командую всіма військовими Північної Ірландії, я повинен підтримувати начальника поліції.

У Північній Ірландії протистояли терористичній діяльності в ширшому сенсі. Отже, є побоювання, що й після мирної угоди відбуватимуться теракти, з’являтимуться нові форми насильства. Відтак у регіоні знадобиться більше поліції, силових структур, в той самий час, коли треба буде відновлювати довіру населення й показувати, що влада не в тих, хто має зброю.

Джеффрі: Усі наші країни так чи йнак стикалися з тероризмом і з тим, що поліція мусить бути готовою до таких викликів. Це стиль поліцейської діяльності, який повинен гармонійно орієнтуватися на громаду. Британська поліція постійно із цим зіштовхується.

У Північній Ірландії існує загроза з боку груп, які вважають себе наступниками ІРА, тими, хто відколовся від ІРА. Перевага досягнутої мирної угоди в тому, що ці угруповання не мають такої підтримки з боку громади, яку свого часу мала Ірландська республіканська армія. Отже, якщо громада підтримує мирну угоду, це значно зменшить рівень терористичної загрози після конфлікту або навіть її повністю вдасться позбутися.

РОЗЗБРОЄННЯ ТА АМНІСТІЯ

Що робити з неймовірною кількістю зброї, і як взагалі роззброювати? Як після досягнення домовленості працювати з людьми, які раніше тримали в руках зброю?

Джеффрі: Вибачте, що повторююсь, але досвід інших країн свідчить, що відправною точкою є мирна угода. Саме вона має передбачати, що робити зі зброєю.

У Північній Ірландії домовленість передбачала, що всі сторони угоди робитимуть «усе можливе», щоб вивести все озброєння протягом двох років. Але терористичні угруповання, беручи на себе зобов’язання, вочевидь, мали власні уявлення про «все можливе». І період роззбороєння тривав значно довше. У найкращому випадку ще одне десятиліття.

У Колумбії це відбулося набагато швидше, оскільки фактична угода передбачала передачу ФАРК своєї зброї в спеціальні центри Організації Об'єднаних Націй так, щоб ООН могла за це ручатися.

«Досвід інших країн свідчить, що відправною точкою є мирна угода, яка має передбачати, що робити зі зброєю»

Як розрізняти тих, хто вчиняв злочини, і тих, хто просто служив чи був частиною апарату, управління? Не завжди можна до кінця перевірити і зрозуміти, хто і що саме робив, у чому полягала робота в так званій «політичній частині» таких утворень, як «ДНР». Це може стосуватися багатьох людей, які не хочуть підтримувати ніякі угоди, адже впевнені, що повернення під контроль України для них буде кінцем усього.

Джеффрі: Я не хочу бути людиною, яка виписує українцям рецепти щодо настільки складного питання. Є відчуття, що паралельно з тим, як відбуваються переговори між Росією та Україною, також мали б вестися розмови, як урахувати інтереси українців, що опинилися в тій частині країни. Якою буде доля осіб, що брали участь у діяльності самопроголошених республік, також повинна визначати угода.

Андерсон: Варто розрізняти справжніх злочинців і уникати ролі так званого «карателя» в широкому сенсі. Вся політика досягнення компромісу повинна показати людям на окупованих територіях, що їх радо привітають в Україні як українських громадян, і ставитимуться як до українських громадян, що не буде «загальної чистки».

Це має стати укріпленням єдності нації та відновленням особистих зв’язків між громадами. Якщо відпочатку мати намір «максимально покарати», отримаєте величезний спротив.

Чи можуть бути амністовані ті, хто тримав у руках зброю та боровся проти уряду? Чи були такі випадки? Зброю можна скласти, але що робити з людьми?

Сміт: Мирна угода в Північній Ірландії передбачала певні положення, які скорочували терміни для вже засуджених. Але не було амністії щодо людей, які скоїли злочини за часів конфлікту. В наші дні було б дуже складно проводити аміністію, оскільки міжнародні конвенції напрацьовані навколо жертв, а це означає, що потрібно прискіпливо розглядати випадки злочинів.

Андерсон: У Південній Африці насильство коїли з обох боків, як з боку режиму апартеїду – поліції та силовиків, так і з боку Африканського Національного Конгресу. Був елемент не так амністії, як непереслідування. Тобто інший процес – таке собі перегортання сторінки. Я думаю, що для України більш релевантним є досвід Північної Ірландії, ніж Південної Африки.

«Для України більш релевантним є досвід, коли не може бути амністії щодо людей, які скоїли злочини за часів конфлікту»

ЗМІНИ ДО КОНСТИТУЦІЇ ТА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ

Що ви скажете на те, що конституція держави – це константа, яка тримає країну разом, і це хиткий шлях не ставитися до неї, як до чогось священного і пристосовувати основний закон, скажімо, до таких питань, як вирішення конфлікту?

Андерсон: Я з повагою ставлюся до того, що конституційна політика може бути cкладною, певною мірою і через символічність. А символи – найскладніше, з чим доводиться мати справу в конфліктах. Що мене турбує в Україні – надзвичайно важко йти на компроміси, якщо зоглядатися на політику. А політики завжди озираються на думку громадськості.

Є політики тут, є політики в Росії, які хочуть проголосити, що війна закінчилася саме на їхніх умовах. Водночас ані Росії, ані Україні не на руку відкладення вирішення конфлікту на невизначений термін. Отож, від політиків вимагається сміливість, але потрібно й усвідомлення цього громадськістю.

Якщо казати про зміни до конституції, то нас, українців, турбує наступне: можна зрозуміти, чому надаються додаткові права, скажімо, окремій етнічній чи релігійній групі, чиї права утискали. Водночас російсько-український конфлікт штучний. Тож якщо погодитися на те, щоб створити окремі права для «бунтівників», це по суті визнати, що змінити конституцію можна просто, взявши до рук зброю.

Андерсон: Україна вже мала досвід, як діяти в межах своєї конституції. Скажімо, Крим був автономною республікою. Можливо, — я кажу теоретично –  треба брати за основу змін власні ж закони. Коли ми говоримо про потенційні зміни, що стосуються охорони правопорядку, то варто подумати: а чи потрібні нові правила? Чи можна просто дієво застосовувати вже прописані практики, скажімо, щодо рекрутування поліцейських?

Чи є якась відмінність у тому, як вони мають працювати в тій чи іншій частині країни? У деяких випадках, можливо, справді потрібні зміни. Але чи це зміни в конституції?

Одна з переваг України, в тому, що йдеться порівняно про доволі невелику частину населення на окупованих територіях. І, незалежно від того, якою буде угода про врегулювання, чи будуть внесені якісь зміни до конституції –  вона не зможе завадити базовому функціонуванню уряду.

Джордже, ви вивчали досвід України: на якому етапі ми сьогодні щодо децентралізації та реінтеграції?

Джордж Андерсон, експерт з медіації щодо конституційних змін, Група медіації ООН (2012-2013)

Андерсон: Україна залучена до ширшої роботи з децентралізації. Злиття сіл і передача відповідальності районам. Говорячи про Донбас, дещо із цього може стати основою для майбутньої політичної структури. Йдеться, скажімо, і про децентралізацію правоохоронних органів. Поки що поліцейське управління не представляє громаду.

Все ж зроблено кілька цікавих речей щодо підзвітності регіональних начальників поліції, їхніх відносин з громадами. І це гарний приклад: вирішуючи якісь питання, ви дивитеся на список завдань і помічаєте, що окремі пункти не є аж такими складними, як ви вважали. Бачите речі менш символічні і працюєте з деталями.

Інше побоювання щодо децентралізації. А що, якщо нею можуть скористатися, перетворивши на так звану «феодалізацію». Скажімо, замість центральної влади на місцях регіоном заправлятиме той, хто порушує права людини, якийсь місцевий «князь». Приклад не з України, але той, що стосується постконфліктого вирішення: Чечня таки отримала самоуправління – в іншій формі, але ситуація там гірша, ніж в інших регіонах Росії.

Я не чув такого терміну, як феодалізація, але безумовно, на це зважали, і зважають, коли мова заходить про вибори. Багато країн мають чимало механізмів, які можуть врахувати і запобігти таким речам.

Сміт:  Насправді все це може бути прописаним і для цього, скажімо, існує Верховний Суд, який може запобігти таким тенденціями.

Ілюстрації: Таша Шварц