«Лучшая в мире». Как Кучма, Янукович, Порошенко и Зеленский переписывали Конституцию

25 лет украинские политики называют нашу Конституцию лучшей в мире. Несмотря на это, каждый президент пытался переписать ее под себя. При этом они не гнушались шантажом и нарушением самого Основного закона.

hromadske вспоминает, какие политические противостояния разворачивались вокруг Конституции и что в ней появилось при каждом из президентов.

Кучма. Шантаж и кардинальный разворот

Первые пять лет украинской независимости государство жило без Конституции. Все это время велись дискуссии о политическом строе и полномочиях органов власти. Однако движение к принятию Основного закона было медленным.

Все изменилось в 1994-м, после избрания президентом Леонида Кучмы. Почти сразу он вступил в конфликт с Радой во главе с Александром Морозом.

Краеугольный камень — полномочия. Кучма стремился получить больше рычагов влияния на исполнительную власть, парламент опасался узурпации.

Дошло до того, что в конце весны 1995 года Кучма издал указ об опросе украинцев: доверяют ли они президенту и парламенту. Этот опрос должен был состояться уже в июне 1995-го.

Под угрозой роспуска Верховная Рада пошла на то, чтобы распределить полномочия с помощью Конституционного договора. Документ определял, что президент является главой государства и главой исполнительной власти — сам назначает премьера и формирует правительство. А еще предполагалось принятие Конституции не позднее чем через год со дня подписания договора.

Но это не прекратило противостояния между органами власти.

«После подписания Конституционного договора процесс формирования указами президента параллельной системы законодательства не только не прекратился, а напротив, усиливается», — заявил Мороз на открытии новой сессии осенью 1995 года.

Различные взгляды на распределение полномочий и в дальнейшем мешали быстрому принятию Конституции.

«Меня как президента Украины не устраивает, что государственная политика еще на стадии формирования распыляется между ветвями законодательной и исполнительной власти. Она должна и будет формироваться одним конституционно определенным органом государственной власти и реализовываться всеми ее ветвями», — заявил Кучма в ежегодном послании весной 1996-го.

В тот же день, 2 апреля, парламент внес в повестку дня проект Конституции, в котором предусматривалась сильная президентская власть.

Доработка депутатами Основного закона негативно воспринималась на Банковой. Дошло до того, что 26 июня Кучма издал указ о проведении референдума по утверждению Конституции. Он должен был пройти в сентябре того же года. А на рассмотрение общественности планировалось вынести редакцию Конституцию до внесения каких-либо поправок депутатами.

Такие действия Кучмы и стали поводом к историческому событию, известному как «конституционная ночь».

Хотя в Основном законе и сохранилась президентская форма правления, парламент оставил за собой значительные полномочия. Поэтому уже в конце 1998 года Кучма снова заговорил о необходимости референдума по Конституции.

Реализовать идею референдума о конституционных положениях удалось в 2000 году. Тогда на голосование вынесли четыре вопроса: дополнительные полномочия президента по роспуску парламента, ограничение депутатской неприкосновенности, уменьшение числа депутатов до 300 и формирование двухпалатного парламента.

По официальным результатам, украинцы поддержали все эти предложения, но они так и не были прописаны в Конституции.

А уже через два года Кучма кардинально изменил свое отношение к распределению власти в стране. Если до этого он последовательно выступал за концентрацию полномочий в руках президента, то в 2002-м озвучил инициативу перехода на парламентско-президентскую форму правления.

Одной из причин этого считается то, что Кучма с окружающими сомневались, что им удастся удержаться у власти после президентских выборов 2004 года, на которых фаворитом был Виктор Ющенко.

Поэтому в 2003 году начался процесс конституционной реформы. Весной Кучма вынес на всенародное обсуждение свои изменения в Конституцию о переходеот президентско-парламентской к парламентско-президентской форме правления. Против ослабления президентских полномочий выступала оппозиция во главе с Виктором Ющенко и Юлией Тимошенко.

В итоге в парламенте зарегистрировали законопроекты, в которых предлагали внести изменения в Основной закон. Один из них с регистрационным номером 4105 называли законопроектом Медведчука-Симоненко (первый тогда возглавлял Администрацию президента, второй — Компартию), поддерживал этот документ и лидер социалистов Мороз. Эти изменения предусматривали передачу широких полномочий от президента премьеру.

Документ вынесли на окончательное утверждение 8 апреля 2004 года.

«Сейчас происходит не политическая реформа, и мы хорошо это понимаем. Речь идет о государственном перевороте, инициаторами которого являются три человека — Кучма, Медведчук и Симоненко» — говорил накануне голосования Ющенко.

Однако голосование об утверждении этих изменений провалилось. Не хватило всего шести голосов: за изменения проголосовали 294 депутата из необходимых 300.

«Это провал проекта широкой демократической коалиции», — подытожил тогда координатор пропрезидентского большинства Степан Гавриш.

А вот Юлия Тимошенко озвучила другой итог: «На СДПУ(о) поставлен жирный крест, как и на ее лидере Медведчуке».

Но все это еще не было полным провалом конституционной реформы. В парламенте остался запасной законопроект 4180. До его утверждения дошли во время Оранжевой революции. Он в пакете с другими документами стал компромиссом, благодаря которому власть и оппозиция вышли из кризиса после фальсификации президентских выборов.

Его приняли 8 декабря 2004 года. И именно тогда заложили мину замедленного действия.

«Надо было законопроект уже в зал выносить, а в него все еще вносили правки», — вспоминал впоследствии тогдашний спикер Верховной Рады Владимир Литвин. Так в процедуре внесения изменений в Конституцию были допущены нарушения, которыми в 2010-м воспользовался Янукович.

Конституционная реформа 2004 года предусматривала лишение президента части полномочий. В частности, уже не он единолично определял кандидатуру премьера для голосования в Верховной Раде, претендента должна выдвинуть парламентская коалиция.

Ющенко. Писали другие

Предусмотренные конституционной реформой изменения вступили в силу в начале 2006-го. В том же году Виктор Ющенко создал конституционную комиссию, которая должна была разработать изменения в Основной закон. Однако все его начинания провалились еще на начальном этапе из-за отсутствия необходимой поддержки в парламенте.

Зато во время его каденции дважды возникала угроза узурпации власти путем внесения изменений в Конституцию.

Сначала под премьера Януковича в Раде начался так называемый процесс «тушения», когда в премьерскую коалицию перетягивали оппозиционеров. Все шло к тому, что премьер соберет 300 депутатов и сможет по своему усмотрению менять Конституцию. В 2007-м Ющенко остановил это путем роспуска парламента.

А весной 2009-го Тимошенко и Янукович при посредничестве Медведчука и россиян разрабатывали изменения в Конституцию, которые в рамках «Большого договора» должны были вплоть до 2024 года закрепить распределение всей власти в стране между «Партией регионов» и БЮТ. Стороны уже согласовали текст поправок к Конституции и даже анонсировали создание так называемой «ширки» — широкой коалиции двух партий. Но в последний момент Янукович передумал.

Тимошенко в тот день запомнилась выражением «пропало все». На телеканалы попало видео ее подготовки к прямому эфиру, когда за несколько секунд до включения у премьера исчез текст на суфлере.

Янукович. Наработал на статью

Янукович стал президентом в 2010-м с обещаниями укрепить основы парламентаризма и провести децентрализацию власти. Но на практике он пошел другим путем.

Уже через несколько месяцев, ко Дню Конституции, он провозгласил, что Основной закон требует изменений.

«Некоторые нормы, в частности поспешно принятые в конце 2004 года, стали причиной разбалансировки и серьезного кризиса власти», — заявил Янукович в своем видеообращении.

252 депутата обратились в Конституционный суд, чтобы тот растолковал, были ли конституционными изменения от 8 декабря 2004 года. И уже через пару месяцев судьи ответили: не были. Все потому, что изменения, внесенные тогда перед окончательным принятием поправок не получили одобрения Конституционного суда.

Но суд своим решением не может менять Конституцию. В своем решении КСУ обязал органы власти привести нормативно-правовые акты в соответствие с Конституцией Украины от 28 июня 1996 года.

Минюст проинтерпретировал это по-своему и восстановил старые нормы Основного закона.

«Мы вернулись к Конституции, которую Европа и мир признали одной из лучших», — заявил тогда Янукович в обращении к народу.

В то же время оппозиция заговорила об антиконституционном перевороте. А после смены власти это стало основанием для уголовного дела по статье «Захват госвласти». Следствие считало, что после заключения КСУ Верховная Рада должна принять решение об изменении Конституции. Этого не произошло. Зато Янукович благодаря действиям сообщников получил расширенные полномочия. Поэтому ему, а также бывшему министру юстиции Александру Лавриновичу объявили о подозрении.

После восстановления старой Конституции срок полномочий Верховной Рады и местных советов уменьшился с 5 до 4 лет. Однако Рада очень быстро восстановила «справедливость». Соответствующие изменения о 5 годах для депутатов парламента внесли в Конституцию уже в феврале 2011-го.

Больше к вопросу о кардинальных изменениях Конституции Янукович не возвращался. Разве что в последние дни Евромайдана 21 февраля подписал с лидерами оппозиционных партий соглашение, одним из пунктов которого была Конституционная реформа. Уравнивание полномочий президента, правительства и парламента должно было закончиться в сентябре 2014-го.

Сразу после договоренности с оппозицией Янукович сбежал. И в тот же день Верховная Рада восстановила действие Конституцию образца 2004 года. Было ли конституционным это решение парламента — до сих пор никто не выяснял.

Порошенко. «Стратегические» изменения

Порошенко избрался в 2014-м с обещанием стать гарантом сохранения только что восстановленной парламентско-президентской формы правления и провести децентрализацию.

Децентрализация также стала одним из пунктов так называемых «Вторых Минских соглашений». «Проведение конституционной реформы в Украине с вступлением в силу до конца 2015 года новой Конституции, которая предусматривает ключевым элементом децентрализацию», — говорилось в одном из пунктов.

В начале июля 2015 года Порошенко внес в парламент проект изменений в Конституцию о децентрализации. Законопроектом, в частности, предполагалось, что в Переходных положениях Конституции появится пункт: «Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом».

За направление этих конституционных изменений на рассмотрение в Конституционный суд проголосовали 288 депутатов. Когда же в конце лета 2015 года Рада вновь рассматривала этот документ, то под зданием собрался протест, во время которого в силовиков бросили гранату. В результате взрыва погибли четверо нацгвардейцев.

В тот день за изменения в Конституцию в первом чтении проголосовали лишь 265 депутатов. До финального голосования дело так и не дошло. После смены президента документ был отозван из парламента.

Однако во времена Порошенко изменения в Конституции все-таки появились. В 2016-м они касались правосудия, а в разгар предвыборной кампании 2019-го в тексте Основного закона появился пункт о стратегическом курсе государства на полноправное членство в ЕС и НАТО.

Зеленский. Сломавшийся турборежим

Строить собственную «страну мечты» Зеленский начал с объявления флешмоба ко Дню Конституции. Чтобы лучше знать, соблюдать и уважать Основной закон, он призвал украинцев записывать видео с рассказом об одной из статей Конституции.

Сам же президент занялся законодательным флешмобом. Сразу несколько документов за подписью Зеленского предлагали внесение изменений в Конституцию.

Первым предлагалось ограничить депутатскую неприкосновенность. И это не была новая разработка Офиса президента. Зеленский внес законопроект Порошенко образца 2017 года. И уже в сентябре 2019-го депутаты внесли соответствующие изменения в Конституцию.

Но дальше дело не пошло. В конце того же года Зеленский подал в парламент еще один законопроект об изменении Конституции, который предусматривал децентрализацию власти. Тогда это представили как выполнение Украиной Минских соглашений.

«В Минских договоренностях сказано, что Украина соглашается на конституционную реформу, в основе которой лежит децентрализация. Украинская сторона сейчас привержена заключенным договоренностям», — объяснял министр иностранных дел Вадим Пристайко. Законопроект пролежал в Раде всего месяц, после этого президент его отозвал.

Не прошли полную процедуру и другие инициативы Зеленского об изменениях Конституции: отмена адвокатской монополии, законодательная инициатива народа, сокращение численности депутатов до трехсот.