В децентрализованных странах меньше коррупции на местах — специальный посланник Меркель по реформам в Украине

Наталья Гуменюк

Децентрализация — одна из самых популярных реформ в Украине. Но каковы ее риски? Не приводит ли она к так называемой «феодализации» регионов, попадающих под контроль местных царьков? Как уберечься от этого? В условиях, когда только половина местных общин объединилась добровольно, должно ли государство принуждать к этому остальных? Как сделать так, чтобы бедные общины не оставались в стороне, пока успешные будут объединяться с успешными? Где децентрализация проходит лучше всего?

В «Очень важной передаче» — разговор с Георгом Мильбрадтом, который настаивает: только контролируя местные расходы, граждане могут понять, как делается политика, и приобщиться к принятию решений.

Георг Мильбрадт — специальный посланник Германии по вопросам децентрализации, управления и реформ в Украине. Эта должность существует уже два года. Мильбрадт — высокопоставленный немецкий политик, с 2002 по 2008 год был президентом немецкого региона Саксония. Преподает в университете государственное управление.

Его работа в Украине связана не с общими советами, а помощью в принятии конкретных политических решений по управления. За время своей работы в Украине немецкий чиновник объездил большинство регионов — от Бессарабии до Харьковской области.

Вы уже полтора года — специальный посланник Германии по вопросам реформ в Украине. Занимаетесь децентрализацией, государственным управлением и реформами. Украинцы не совсем понимают, что это значит. Немногие страны имеют cпецпосланников. Объясните, в чем именно заключается ваша работа?

Моя должность создана в рамках соглашения между президентом (Петром) Порошенко и канцлером (Ангелой) Меркель, вступившего в силу 2017 году. Тогда ваш президент просил о политической, а не технической поддержке процессов децентрализации, в частности, относительно изменений законодательства и того, как надо убеждать людей в целесообразности реформы.

Моя главная задача — подготовка законодательства, внедрение реформы и продвижение следующих ее шагов, ведь децентрализация касается не только поселков.

Важно, чтобы на местном уровне появились законодательные компетенции. С одной стороны, важно создавать жизнеспособные общины, а с другой — дать населению возможность влиять на решения (это легче на местном уровне, чем на национальном).

По опыту Германии могу сказать, что децентрализация изменит мышление людей. Человек не будет думать только о центре, он будет знать, что должен сделать что-то для себя. Что он дает на это средства.

В Украине замечательная система — вы отдаете 60% налогов местным муниципалитетам. Поэтому гражданин знает, кому платит налоги и хочет чего-то взамен.

Я думаю, это изменение мышления — лучшая реформа для Украины.

Специальный посол Германии по вопросам реформ в Украине Георг Мильдбрадт во время интервью, Киев, 1 марта 2019 года. Фото: Громадское

В то же время у нас немало общин, не присоединившихся к процессу. Был амбициозный план — закончить объединение до 2020 года. Вы много путешествуете и общаетесь с местными общинами, как и наши журналисты. Они видят, что некоторые люди довольны, а некоторые — нет. В чем вы видите успехи? И какие существуют проблемы?

Децентрализация власти означает, что новые люди получают рычаги влияния. Многие граждане не уверены, что это правильно, ведь в Украине никогда не было опыта самоуправления, за исключением крупных городов Польско-Литовского государства.

Все всегда решалось на центральном уровне, люди привыкли смотреть на начальство.

Сейчас украинцы меняют свою страну, власть возвращается к людям. В небольшой общине, где живут 9-10 тысяч человек, это значительно легче. Вы лучше понимаете, что происходит, не нужно столько опыта, чтобы влиять на местную политику.

Общественным организациям, например, легче видеть, что происходит, критиковать или пытаться изменить местную политику. В Украине это все начинается. Люди в общинах понимают, что они могут не только выбирать себе совет и мэра, но и влиять на политику.

К сожалению, сегодня нет закона о местных референдумах. Влиять на местную политику путем референдума — это еще один шаг. Во-вторых, на местном уровне существует больше прозрачности, легче увидеть, как расходуются деньги. Люди знают друг друга.

Если вы поедете в новый небольшой муниципалитет, который сам решает, как тратить деньги, то увидите, что школы в хорошем состоянии, дороги лучше, сфера ухода за детьми тоже улучшается.

Следующий шаг — разрешить местным властям решать, как будет развиваться город, какова роль местного бизнеса. Партнерами местных политиков должны быть местные экономисты, чтобы улучшать ситуацию с бизнесом, создавать больше рабочих мест, чтобы приходили крупные компании.

В конце концов, община получает больше налогов, ситуация улучшается. Конечно, это зависит от мэра и городского совета — воспользуются ли этой возможностью. В Германии в 80-90% случаев это работает, хотя, конечно, есть 10%, до сих пор не располагающие такой возможностью.

Хотя реформа децентрализации достаточно популярна.

И успешная. Я бы сказал, популярная и успешная.

Существуют опасения, связанные со спецификой украинского политического ландшафта. Например, с тем, что много контроля передается не на местный уровень, а среднему звену — губернаторам, важным людям на местах, а не самим общинам. Поэтому есть риск создания неких феодальных территорий. Я также общалась с международными журналистами, которые, например, рассказывали, что в Греции после реформы децентрализации в регионах, где существует сильная коррупция на местном уровне, власть потеряла возможность бороться с ней на национальном уровне. Я не ставлю под вопрос реформу и саму идею децентрализации. Но стоит понимать, что на местном уровне есть такие «большие делки», хозяева земли, и люди знают, насколько те могущественны. Как государство может с этим справиться?

Если, например, есть 9 тысяч жителей, которые могут влиять на политические решения, а есть группа из 10-20 человек — то этим последним влиять значительно легче, чем на национальном уровне.

Я думаю, на уровне Киева вы работаете с аппаратом, с механизмом, который очень сложно понять обычным гражданам.

Опыт многих стран показывает, что управление становится лучше, когда вы децентрализируете функции, с которыми можно справиться на местном уровне.

Посмотрите, как следует организовывать систему здравоохранения, школы, хранения отходов. Граждане могут на это влиять. Мы видим, что общины, которые сейчас получили власть, избрали новых мэров, работают эффективнее и демократичнее, чем старая система, где ничего нельзя было сказать.

Если вы децентрализуете использование денег, вы также децентрализуете возможности коррупции. Гораздо легче выявить коррупцию на местном уровне, чем на национальном, где приходится иметь дело с «большими парнями». Децентрализация полностью не уничтожит коррупцию, это не мой аргумент, но так лучше контролировать и бороться с ней.

Международный опыт показывает, что у децентрализованных стран меньше коррупции на местном уровне, чем на национальном.

У вас в Украине есть отличный инструмент для борьбы с коррупцией, который называется Prozorro. Я бы порекомендовал своей стране ввести вашу систему, потому что она очень прозрачна, и вы можете видеть, как расходуются деньги.

Специальный посол Германии по вопросам реформ в Украине Георг Мильдбрадт во время интервью Громадскому, Киев, 1 марта 2019 года. Фото: Громадское

По вашему мнению, стоит ли заставлять объединяться общины, которые еще не сделали этого? Их довольно много. Надо ли устанавливать сроки, или процесс должен быть естественным? Каковы риски? Если люди этого не хотят, как сделать так, чтобы они согласились?

В Европе нет ни одного примера, когда удалось достичь нового территориального порядка только благодаря добровольным объединениям.

Карта Украины в советское время была очень фрагментирована. Маленькие поселки не могли управлять собой. И даже если вы децентрализуетесь в единицы, не способные функционировать, вам необходимо определенное количество жителей, налогового дохода, чтобы организовать самоуправление. Самоуправление требует жизнеспособных муниципалитетов.

В большинстве стран, которые проходили этот процесс, прежде всего в посткоммунистических странах (в Польше, Восточной Германии, Чехии) объявили льготный период, чтобы можно было объединиться, посмотреть, как это работает, и в конце концов установить дедлайн.

После дедлайна наступает слияние и унификация по законом. Так было в моей стране. Объявление дедлайна ускорило процесс. В итоге, в 90% случаев слияние было добровольным, и лишь в 10% случаев пришлось прибегать к закону. Вам нужна палка. Но не для того, чтобы ее применять, а чтобы ее показывать. Думаю, что следующий шаг в Украине — установить дату, когда добровольное слияние закончится, а остальные общины будут объединены законом.

Надеюсь, когда мы дойдем до момента вынужденного слияния, у 80% территорий уже будет новая структура на добровольных решениях.

Успешные общины объединяются с такими же успешными общинами. Это, в принципе, разумно. Впрочем, это может оставить менее экономически успешные, менее находчивые общины на периферии. Как с этим бороться?

Конечно, всегда есть города, с которым никто не хочет иметь дело, потому что они очень бедные. В нормальной жизни это иногда тоже случается. Поэтому правительство или областные советы должны руководить этим процессом, чтобы в конце концов не осталось белых пятен. Инструмент в Украине — перспективные планы на территорию области или части области.

У 80% территории Украины нет перспективных планов.

Довольно очевидно, что это не слияние или унификация тех, кто вместе, а слияние против кого-то. Тогда государство должно вмешаться и сказать: вот такое слияние мы не позволим. Нужны не только добровольные решения, но и решения государственной администрации. Это необходимый инструмент для предотвращения ошибок и злоупотреблений, о которых вы упомянули.

Специальный посол Германии по вопросам реформ в Украине Георг Мильдбрадт во время интервью Громадскому, Киев, 1 марта 2019 года. Фото: Громадское

Выборы в объединенных общинах в Украине местами перенесли из-за объявления военного положения в декабре прошлого года. Как такие вещи влияют на весь процесс? Ведь они препятствуют честным выборам.

Проблема Украины в том, что этот процесс слишком бюрократизирован. Чтобы что-то произошло, нужно много печатей, должны высказаться многочисленные учреждения и лица. Это можно делать менее бюрократическим путем. С другой стороны, есть люди, которым не нравится децентрализация, ведь она означает, что у них лично будет меньше власти. Посмотрите на ситуацию на районном уровне. Новые объединенные общины получат много компетенций и денег.

60% налогов идут в районы, если нет объединенной общины. Люди у власти боятся потерять власть, деньги и работу.

Иногда они не очень полезны в организации этого процесса. Надо убедить их, что у нас для них новые функции.

Например, функции традиционного района переданы на местный уровень. Но должны быть функции на уровне между областью и муниципалитетами. Надо смотреть уровнем выше.

Мы должны убедить этих людей в том, что они не теряют свою работу и должности, а получают новые компетенции, новые возможности для развития.

К сожалению, Верховная Рада до сих пор не приняла решение, касающееся районного уровня. Децентрализация ни в коем случае не означает сепаратизма или федерализации. По моему опыту, хорошо организованный местный уровень улучшит ситуацию в стране, сделает ее сильнее. Это для вас особенно важно, ведь у вас на востоке страны продолжается война. Вы должны усиливать страну, а правильно выполненная децентрализация — это способ сделать страну сильнее. Крайне необходимый, но одновременно и сложный процесс, который взяла на себя Украина.

Есть вопрос о территории, которую обычно называют серой зоной. Я говорю о прифронтовых районах, селах. Как децентрализовать эти регионы, зная, что люди там должны иметь такие же права, как и остальная страна, но одновременно есть опасения военной угрозы?

Люди у линии разграничения находятся в самом тяежлом положении. В состоянии войны с задачами армии надо относиться с уважением. Процесс децентрализации сложнее организовать близ линии соприкосновения. Военные администрации — это не очень хорошо для децентрализации. Но в этой серой зоне лишь несколько муниципалитетов. Большинство общин, подпадающих под децентрализацию, на территории Донецкой и Луганской областей — вне этой зоны, поэтому там процесс децентрализации продолжается. Особенно многое произошло в последние месяцы в Донецкой и Луганской областях, о чем я бы никогда не подумал

Что именно?

Они пытаются найти друг друга, объединиться.

Сначала я думал, что децентрализация начнется с запада страны, а восток будет где-то позади. Но все наоборот.

На востоке происходит много интересных процессов объединения. Если вы посмотрите на карту, то увидите, что и на западе есть много белых пятен. Децентрализация — это не разделение запада и востока, как многие думают. Все зависит от людей, которые процесс двигают или не двигают. Есть два других региона, у которых есть несколько проблем. Это Закарпатская область — там произошло лишь несколько объединений, а еще Одесская область, особенно на юге, там где Бессарабия. Есть определенные проблемы и в Киеве.

Специальный посол Германии по вопросам реформ в Украине Георг Мильдбрадт во время интервью Громадскому, Киев, 1 марта 2019 года. Фото: Громадское

Всегда были опасения, что процесс будет очень медленным ввиду того, что весь 2019 — это год выборов. Совет работает очень по-разному. Во многих случаях, как, например, с земельной реформой, никто не ожидал, что дело сдвинется, пока не придет новый парламент в конце 2019-го. Какие, по вашему мнению, главные приоритеты, которые нельзя откладывать? И чего боитесь вы, зная, что в каждой стране, где проходят выборы, процессы замедляются?

Замедление процесса — это естественно. Мы говорим о добровольном объединении, а может, вам нужен и кнут, и пряник. Процесс может продвигаться понемногу, но он происходит. Путь от процесса объединения до решений на самых высоких уровнях занимает много времени. Но это не такая уж проблема.

Настоящая проблема в том, что для некоторых инструментов, особенно для реорганизации районного уровня, вам нужны новые законы.

Действующие законы — это остатки советского периода. Процессы зависят от решений Верховной Рады. К сожалению, как вы сказали, скорость их принятия в парламенте чрезвычайно медлительна.

Закон против незаконного обогащения признали неконституционным. Это значит, — не менее 60 дел, касающихся коррупции, не будут расследовать. Это огромное разочарование для многих, особенно учитывая усилия, приложенные для борьбы с коррупцией. Это подрывает доверие людей к системе и процессу реформ. Что вы об этом думаете?

Я не эксперт в конституционном праве и не знаю подробностей о законе, который признали неконституционным, но процесс децентрализации, реорганизации всей страны всегда сложен.

Пока вы делаете два шага вперед и один назад, все в порядке. Думаю, именно такова ситуация в Украине.

Специальный посол Германии по вопросам реформ в Украине Георг Мильдбрадт во время интервью Громадскому, Киев, 1 марта 2019 года. Фото: Громадское

Иногда люди говорят: мне все нравится, Германия — замечательный пример. И все же наши зарплаты в пару сотен долларов нельзя сравнить с зарплатами немецких госслужащих. Уровень украинской экономики достаточно низкий. Поэтому, если говорить прежде всего о государственном управлении, как можно тогда ожидать достойных выплат? Тот же вопрос касается местных общин. Люди чувствуют себя бедными, и они действительно такие.

Не могу обещать, что госслужащий в Украине будет получать такую ​​же зарплату, как в Германии. Нужно сделать так, чтобы госслужащие получали достойную зарплату по сравнению с налогоплательщиками. Сфера государственного управления должна хорошо оплачиваться. Речь не идет об астрономических средствах. Вам нужны компетентные работники, в Украине это просто необходимо. Особенно на местном уровне, так как появляются новые компетенции. Для этого надо переучить персонал и научить новых людей. Этот процесс продолжается.

Но чтобы трансформировать всю страну, нужно поколение. Я это говорю, учитывая опыт Восточной Германии. Там ситуация была несколько лучше, чем в Украине, мы в прошлом имели самоуправление, поэтому нам было легче, но все же. Прошло уже 30 лет после нашего объединения, а мы до сих пор чувствуем ментальные различия между востоком и западом. Мы должны быть терпеливыми. Думать, что можно изменить всю ситуация, все государство, все общество за несколько лет — нереалистично. Это не значит, что мы не движемся вперед. Но люди так быстро не меняются. У них свои традиции, свои страхи. Следует избегать реформ, которые вредят населению.

Когда украинцы слышат слово «реформа», они думают, что ничего не изменится.

Мы должны четко знать, что реформа дает что-то общине и гражданам. Для меня экономическое развитие и децентрализация — две стороны одной монеты. Ситуация в Украине сложна из-за войны на востоке, девальвацию валюты, экономической нестабильности. Я все это знаю, но на местном уровне есть шанс развить местный бизнес. Конечно, правительство и особенно Верховная Рада должны создать фундамент для этого на национальном уровне, так как без такого развития национального уровня будет крайне трудно развить местный.

Этот материал также доступен на украинском языке.

Подписывайтесь на наш телеграм-канал.