Друга річниця «перших» Мінських угод. Три гарячі питання Мінського процесу

КОНТЕКСТ ПОДІЙ

Спробуємо повернутися в той день, 5-го вересня 2014-го року. За Мінськими домовленостями, режим припинення вогню мав розпочатися о 18:00 того ж дня, 5 вересня.

Увага медіа в ті дні була прикута до боїів між Маріуполем та Новоазовськом, захопленим напередодні проросійськими бойовиками та російськими військовими. 5-го вересня, за кілька годин до підписання перемир’я, завершився жорстокий бій, який тривав безупинно дві доби. У Широкиному - селище поміж Маріуполем та Новоазовськом - перша людина загинула саме в цей день, 5-го вересня.

Але перше «Мінське» перемир’я одразу почали порушувати.

За годину до його початку бійці добровольчого батальйону «Айдар» потрапили у засідку на трасі «Щастя — Металіст». Айдарівці зіткнулися з неофашистами із Санкт-Петербурга. Їх добивали і після початку «режиму тиші». Тоді загинули дві роти «Айдару» та бійці 80 аеромобільної бригади — їх катували, підпалювали, а пізніше довгий час відмовлялися повертати тіла.

Точну кількість загиблих у перші години перемир’я і досі не встановили: з рештків 33-х тіл людей, що опинилися в морзі Старобільска, ідентифікувати вдалося лише п’ятьох.

Далі були бої за Донецький аеропорт і наступ російських і сепаратистських сил взимку 2015-го року. Потім були «другі» Мінські домовленості (12 лютого 2015 року), за якими нове перемир’я мало настати 15-го лютого. Його знову порушили: російські та сепаратистські сили продовжували наступ в районі Дебальцевого.

Цей складний контекст Мінських угод важливо мати перед очима: попри перемир’я на фронті продовжували гинути люди. І в контексті обох Мінських угод передусім російські військові та проросійські бойовики продовжували бойові дії, незважаючи на домовленості.

Однак водночас саме Мінський процес сьогодні є єдиним дипломатичним форматом, в якому намагаються шукати врегулювання конфлікту.

МІНСЬКИЙ ПРОЦЕС: ПЛЮСИ ТА МІНУСИ

Є дві фази Мінських домовленостей: вересень 2014 року та лютий 2015. Ці дві фази можна трактувати по-різному: якщо Україна наполягає, що йдеться про один  процес, і Мінськ-2 (лютий 2015) є лише реалізацією Мінська-1 (вересень 2014), то Росія вважає, що Мінськ-2 є запереченням Мінська-1. І ці розбіжності мають важливі практичні наслідки.

Плюси Мінського процесу полягають у тому, що вони дозволили серйозно зменшити градус війни. І у вересні 2014, і в лютому 2015 війна на Донбасі сягала найтрагічніших моментів, позначених такими символами як «Іловайськ» та «Дебальцеве». Хоча зараз, із загостренням ситуації на Донбасі, виникає питання, чи не зайшов Мінський процес у глухий кут.

Мінські угоди також серйозно зв'язали руки Росії. Сьогодні в правових документах Євросоюзу та США щодо санкцій проти Росії чітко зазначається, що подовження чи пом'якшення санкцій залежить від «повного виконання Мінських угод». Відсутність прогресу у виконанні «Мінська» призводить до того, що санкції проти Кремля щоразу подовжують.

У цьому сенсі важливим є міжнародний компонент Мінських угод. Домовленості є багатостороннім компромісом, у якому задіяні ключові світові гравці.

«Ми не можемо сказати одноосібно, що нам [Мінський формат] не подобається. Це формат, затверджений Радою безпеки ООН. Для того, аби це  був інший формат, треба, щоб він спочатку був домовлений, а потім затверджений чи перезатверджений Радою Безпеки ООН», — говорить у коментарі Громадському Володимир Єльченко, Постійний представник України при Раді безпеки ООН.

Цю позицію поділяють посли України в ключових країнах Нормандського формату – Франції та Німеччині.

«Люди, які вважають, що так просто можна відмовитись та сказати, що Мінськ нам не потрібен, просто не усвідомлюють, що альтернативи Мінську на сьогодні немає», — говорить Громадському Андрій Мельник, посол України в Німеччині.

Мінськ стосується тільки війни на Донбасі. Він не має стосунку до питання незаконної анексії Криму. І часто дипломатична концентрація винятково на Мінському процесі відвертає увагу від кримської проблеми

Мінський формат наразі – «єдиний дипломатичний майданчик для обговорення та просування вперед ситуації», — вважає Олег Шамшур, посол України у Франції.

Водночас Мінські угоди містять кілька важливих пасток для України. Перша – «зміни до конституції», які мають проводити децентралізацію з «урахуванням особливостей» територій, непідконтрольних українській владі. Утім, формулювання «Комплексу заходів» на виконання Мінських угод, — документу, де прописана вимога таких змін, – залишає можливість різних тлумачень.

Друга пастка – вимога провести місцеві вибори на Донбасі. Це очевидна небезпека, бо разом зі змінами до конституції, вибори можуть легітимізувати ватажків так званих «ДНР» та «ЛНР».

На це аргумент України полягає в тому, що спочатку на Донбасі треба гарантувати безпеку, тривалий режим припинення вогню та контроль за територією з боку нейтральної сили, — передусім ОБСЄ. Можна сказати, що сьогодні аргумент «спочатку – безпека, і тільки потім – політика» досить добре чують на Заході.

Нарешті, ще один мінус Мінська — у тому, що він стосується тільки війни на Донбасі. Він не має стосунку до питання незаконної анексії Криму. І часто дипломатична концентрація винятково на Мінському процесі відвертає увагу від кримської проблеми.

Спробуємо зараз розібратися в деталях Мінського процесу – передусім теми міжнародної безпекової місії, виборів та амністії.

ПОЛІЦЕЙСЬКА МІСІЯ ОБСЄ

Фактично, від початку конфлікту позиція України полягала в тому, що на Донбас мають прийти миротворці. Чи принаймні нейтральна безпекова сила.

Україна, зокрема, зверталася до ООН та ЄС із проханням про формування миротворчого контингенту.

Ідеальним тут була би, напевно, миротворча місія ООН. Але такі місії скеровуються зазвичай Радою безпеки ООН, де Росія має право вето. Були прецеденти, коли вето «постійних членів» Ради безпеки ООН щодо миротворчих питань обходили (корейська війна 1950 року чи суецька криза 1956). Але, наприклад, щодо Афганістану у 1980 році вона не спрацювала: СРСР так і не вивів своїх військ.

В обговоренні проблеми російської агресії на Донбасі також поставав варіант місії Європейського Союзу. ЄС має місії в рамках так званої «спільної безпекової та оборонної політики» (CSDP) в різних точках світу – передусім в Африці. Але для тієї ж Росії чи проросійських «республік» ЄС не є достатньо «нейтральним» гравцем. А для розгортання подібної місії потрібна згода всіх сторін.

З символічної точки зору ОБСЄ видається найбільш нейтральною організацією. Однак, є кілька нюансів. По-перше, в ОБСЄ 57 країн, і рішення щодо розгортання безпекової місії має ухвалюватися консенсусом. Тобто кожна (!) країна має право вето. По-друге, членом ОБСЄ є Росія, а тому вона теж може заблокувати рішення.

По-третє, ОБСЄ не є організацією, яка має багатий досвід поліцейських місій в умовах війни. Здебільшого «поліцейські» місії, які розгорталися під егідою організації, були спрямовані на навчання поліцейських, тренінги, передання досвіду – уже після завершення війни. Такими, наприклад, є місії ОБСЄ на Балканах: у Косово, Сербії, Чорногорії та Македонії.

ОБСЄ не є організацією, яка має багатий досвід поліцейських місій в умовах війни. Здебільшого «поліцейські» місії, які розгорталися під егідою організації, були спрямовані на навчання поліцейських, тренінги, передання досвіду – уже після завершення війни

Спостерігачі ОБСЄ в Станиці-Луганській. Фото ОБСЄ/Євген Малолєтка

Попри всі ці нюанси, відчувається готовність обговорювати можливе розгортанні безпекової місіє ОБСЄ на Донбасі. Є також готовність говорити про озброєння цієї місії.

Утім, знову ж, виникає дуже багато питань.

Перше питання – це питання території охоплення. Україна тут виступає за те, щоб місія працювала «на всій території України», — говорить у коментарі Громадському Вадим Пристайко, заступник Міністра закордонних справ України. Тобто йдеться про її роботу і на кордоні з Росією, і на лінії розмежування, і «в глибині» самої території, яка зараз не контролюється українською владою – зокрема, на виборчих дільницях під час імовірних виборів.

Тут цікавий нюанс. У так званому «Мінську-2» (лютий 2015 року), тобто в документі під назвою «Комплекс заходів на виконання Мінських угод» відновлення українського контролю за кордоном є кінцевим пунктом процесу. І має відбутися після конституційних змін в Україні та після проведення місцевих виборів на Донбасі.

Утім, у перших мінських домовленостях (вересень 2014 року) є пункт 4, у якому йдеться про «створення зони безпеки в прикордонних районах» України та Росії під егідою ОБСЄ. Саме це є основою української позиції в нинішніх переговорах: Київ говорить, що до конституційних змін чи проведення виборів потрібно, щоб ОБСЄ створив безпековий пояс на кордоні. Тобто, щоб саме ОБСЄ контролювала українсько-російський кордон.

Країни ОБСЄ серйозно думатимуть, перш ніж надсилати 10 тисяч осіб на територію, де фактично йде війна. Також виникає питання бюджету: він може оцінюватися сотнями мільйонів євро

Позиція європейських дипломатів теж є дещо іншою. Фактично, вони серйозно обговорюють ідею місії ОБСЄ зі спостереження за виборами. Вона розгортатиметься до виборів, працюватиме під час виборів та після них. А відтак – працюватиме в «глибині» окупованих територій, але саме з акцентом на виборчому процесі.

Якою ж має бути ця поліцейська місія ОБСЄ? Навіть, якщо взяти за точку відліку ідею місії з забезпечення чесності та прозорості виборів, то її масштаб виявиться дуже великим.

На непідконтрольних територіях – понад 2 тисячі дільниць. Якщо уявити, що на кожній працюватиме 2-є чи 3-є поліцейських ОБСЄ, матимемо цифру в 4 — 6 тисяч осіб. Якщо до цього додати кількість тих, хто стежитиме за виготовленням бюлетенів, їхньою доставкою, підрахунком голосів, затвердженням списків виборців, ця кількість може вирости ще на кілька тисяч осіб. Поліцейські ОБСЄ на кордоні та на лінії розмежування – це ще тисячі. Тобто загалом може йтися про близько 10 тисяч осіб.

Звісно, країни ОБСЄ серйозно думатимуть, перш ніж надсилати 10 тисяч осіб на територію, де фактично йде війна. Також виникає питання бюджету: він може оцінюватися сотнями мільйонів євро.

Виникають також процедурні питання: якщо поліцейські ОБСЄ фіксують порушення, затримують людину – то кому вони її передають? Місцевим «правоохоронним органам» так званих «республік»? Чи українській поліції? А якщо українській поліції – то як саме це може відбуватися?

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ: «КАЖУТЬ, РОСІЯ БУДЕ ПРОБИВАТИ КОРДОН НА КРИМ. ВЖЕ НЕ ПРОБ'Є» — ЄВГЕН МАРЧУК

Питання також щодо озброєння. Зараз чітко незрозуміло, як ця місія має бути озброєна. Поки що обговорюється можливість стрілецької зброї – але очевидно, що цього недостатньо в регіоні, де перебуває велика кількість важкої зброї. Також виникає питання, чи мають на виборчих дільницях бути присутніми люди зі зброєю. За стандартами ОБСЄ – ні, а отже їхня роль під час виборів обмежена.

В кожному разі, рішення щодо поліцейської місії ОБСЄ, а потім її розгортання, займе чимало часу. Тому сьогодні вона є радше «хорошою гіпотезою; до реального рішення [щодо її розгортання] поки що не дійшло», — говорить у коментарі Громадському Євген Марчук, представник України в безпековій підгрупі на переговорах у Мінську.

ВИБОРИ

Сьогодні західні партнери України розуміють складність ситуації і не вимагають проведення місцевих виборів на Донбасі «вже завтра». Це підтверджують у розмові з Громадським дипломати країн, залучені в Нормандський формат переговорів.

Теза «спочатку безпека, потім політика», яка постійно звучить з вуст лідерів Німеччини та Франції, є в нинішніх умовах не такою банальною, як здається на перший погляд. Фактично, вона означає, що ці країни великою мірою підтримують аргументи України.

Утім, є важливий нюанс: в Мінських угодах згадані і зміни до конституції, і проведення місцевих виборів. І якщо санкції проти Росії прив'язані до виконання Мінських угод, очевидно, що від України очікують теж кроків у цьому напрямку.

Європейські дипломати, з якими Громадське спілкувалося «не під запис», підтверджують: у Берліні та Парижі від України чекають закону про місцеві вибори на Донбасі

Інакше все сильнішим буде аргумент Росії, що Україна теж не виконує Мінських угод, а тому Росію не можна вважати винуватцем (чи єдиним винуватцем), а отже з неї треба знімати санкції. Україні тут важливо не програти «гру звинувачень» і водночас зберегти свої інтереси.

Європейські дипломати, з якими Громадське спілкувалося «не під запис», підтверджують: у Берліні та Парижі від України чекають закону про місцеві вибори на Донбасі.

Зміни до конституції відійшли на другий план, зважаючи на складність проходження таких змін у другому читанні, і на драматичні події під час першого читання, 31 серпня 2015 року, біля Верховної Ради. Хоч це не означає, що про ці зміни зовсім забули.

Натомість, говорять європейські дипломати, ухвалення цього закону зовсім не означатиме, що вибори потрібно проводити завтра. Крім того, проведення виборів чітко залежить від безпекової ситуації на Донбасі.

Виборча дільниця на Луганщині. Довибори у ВР у 114 окрузі. Липень 2016. Фото hromadske.ua

Як тут діяти Україні? Тут важливі тонкі дипломатичні маневри, бо потрібно пройти між двома крайнощами.

Проведення виборів може привести до легітимізації «ватажків» невизнаних «республік». З іншого боку, закон про вибори був би тим кроком, який дозволить західним партнерам говорити про те, що Україна виконує свою частину «Мінська».

Якщо ж Україна не пропонує свого закону, є небезпека, що в рамках Мінських переговорів «за основу» візьмуть той варіант, який буде написаний поза межами України – наприклад, у Москві.

Водночас ухвалення закону про вибори на Донбасі зовсім не означатиме, що вибори слід організовувати вже зараз.

«До виборів ще дуже й дуже далеко», — говорить Громадському Євген Марчук. У більшості конфліктів такі вибори проводилися через 4 — 5 років після того, як закінчилася війна і вивели війська – додає він.

АМНІСТІЯ

Важливо зрозуміти одну річ: тотальна амністія всіх «учасників подій» з боку «ДНР» та «ЛНР» навіть не обговорюється.

Позиція Росії та проросійських «республік» полягала в тому, що потрібно забезпечити своєрідний статус-кво. Тут Росія посилалася на закон від 21 лютого 2014 року для Майдану.

Але ані Україна, ані західні країни, зокрема учасниці Нормандського процесу, на це не підуть. Україна – зі зрозумілих причин: ситуація абсолютно інша, ніж на Майдані, бо йдеться про порушення територіальної цілісності та злочини проти людяності.

Західні країни – теж, тому що деякі події на Донбасі вони теж вважають «злочинами проти людяності». Передусім йдеться про збиття Боїнга MH-17: такий злочин ніхто російським/проросійським силам пробачати не збирається.

У кожному разі, за міжнародною практикою, правила амністії не можуть поширюватися на тих, хто скоїв злочини проти людяності.

Позиція ж України полягає ось у чому: питання амністії треба вирішувати щодо кожного конкретного випадку. І до цього процесу мають бути залучені українські органи юстиції. У кожній справі мусить бути рішення суду, що доводить провину чи безвинність тієї чи іншої людини, і встановлює, чи може вона бути амністована.

Це підхід, який можуть прийняти західні країни: для них важливим елементом є юридичне оформлення процесу, наявність доказів. Тому так важливо сьогодні ці докази збирати.

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ: ЗАГОСТРЕННЯ НЕ ВПЛИВАЄ НА ОБМІН ПОЛОНЕНИМИ І РОБОТУ ГУМАНІТАРНОЇ ГРУПИ. ІНТЕРВ'Ю З УЧАСНИКОМ МІНСЬКОЇ ГРУПИ ВІД ОБСЄ

Також важливе питання – це обмін полоненими і в'язнями. Позиція ОБСЄ полягає в тому, що «обмін в рамках Мінського процесу можливий лише за формулою «всіх на всіх»», — говорить Громадському Тоні Фріш, координатор гуманітарної групи щодо Донбасу від ОБСЄ на Мінських переговорах. Проблема ж в тому, що полонених на території, яка контролюється українською владою, значно більше, ніж полонених на території так званих «ДНР» та «ЛНР». Тому виникає питання, чи піде Україна на цей крок.

Загалом можна сказати, що Мінські угоди – це проходження між Сциллою та Харибдою. У них є свої плюси і є свої мінуси. Вони далеко не ідеальні, але саме навколо них зараз відбувається весь міжнародний процес врегулювання.

І Україні тут важливо захистити свої національні інтереси, зупинити агресора і водночас зберегти міжнародну підтримку.