Вступає не армія, а вся країна. Які реформи вже провела Україна, щоби стати членом НАТО

«Реформи — це єдиний шлях, найкращий шлях до подальшої євроатлантичної інтеграції», — зауважив генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг у квітні цього року. Важливість проведення реформ для наближення до НАТО розуміють і в Україні. Вислів про те, що до НАТО вступає не армія, а вся країна, став майже крилатим за роки її інтеграції до Альянсу.

Інтеграція до НАТО дозволить завершити реформи, розпочаті Україною задля отримання безвізового режиму з ЄС. Дорожня карта до членства в НАТО може стати осердям нового підходу обумовленості (conditionality): що успішніші реформи, то більші шанси на членство.

hromadske публікує фрагменти з дослідження «Маршрут до членства. Чому Україні варто запропонувати дорожню карту для вступу до НАТО?» від аналітичного центру «Нова Європа». Розповідаємо, як бажання вступити до НАТО змінювало посткомуністичні країни, які реформи вже втілила Україна, щоби отримати шанс стати членом Альянсу, та як варто побудувати взаємодію далі.

Спочатку реформи, потім членство — чи навпаки?

Якщо в Брюсселі традиційно наполягають на послідовному процесі — спочатку реформи, потім План дій щодо членства (ПДЧ), то в Києві переконані в ефективності іншого підходу: реформи могли б відбуватися паралельно з виконанням Плану дій або ж іншої дорожньої карти, на основі виконання якої ухвалювалось би рішення про членство.

Логіка української сторони базується на власному досвіді — колосальний прогрес у запровадженні реформ, який відбувся після 2014 року, став можливим здебільшого завдяки тісній співпраці з міжнародними партнерами.

Найбільш красномовним прикладом був План дій з лібералізації візового режиму, виконання якого відкривало для українців шлях для безвізових подорожей до ЄС.

Цей план дав справжній поштовх низці реформ. Насамперед тому, що цінність безвізу була зрозуміла пересічним українцям: вони могли на собі відчути переваги від такого кроку, і тому підтримували та очікували якнайшвидшого його отримання. Це змушувало політиків, які публічно декларували проєвропейську позицію, голосувати «за» та реалізовувати «безвізові реформи» (зокрема й непопулярні серед політичних еліт антикорупційні) навіть всупереч власному бажанню.

Наразі українці відчувають та розуміють переваги від вступу до НАТО в контексті посилення обороноздатності України. Тож надання чіткої дорожньої карти до членства в Альянсі, яка б опиралась на перелік конкретних реформ, може стати серйозним додатковим мотиватором для їхнього впровадження. Обумовленість «що успішніші реформи, то більші шанси на членство» може привести до пришвидшення впровадження реформ в Україні.

Як це спрацювало в інших країнах

Досвід країн Балтії та Центральної Європи також демонструє, що отримання Плану дій щодо членства в НАТО позитивно вплинуло на процес реформ у цих державах.

Естонські дослідники зауважують, що ті реформи, яких було досягнуто у країні, впроваджені «завдяки стимулу членства, тиску з боку держав-партнерів, жорстким відгукам та оцінці з боку НАТО, а також рішучості та співпраці країн Балтії». Понад те, впроваджені реформи позитивно налаштували на зміни суспільство, що дозволило уряду провести й інші непопулярні, але необхідні внутрішні трансформації.

Румунія також зробила суттєвий прогрес у боротьбі з корупцією відтоді, коли вперше надихнулась ідеєю приєднання до Альянсу. Саме корупцію вважали «найбільшою вразливістю національної безпеки Румунії», а також «головною перешкодою для членства в НАТО».

Співпраця з партнерами на шляху набуття членства в ЄС і НАТО допомогла країні зробити надзвичайний прогрес у цьому напрямку. А рішення запросити Румунію розпочати переговори про вступ до НАТО «стало серйозним імпульсом для збільшення національної самовпевненості» та «вивільнило позитивну енергію» для подальшого впровадження реформ.

Голова місії Хорватії при НАТО Давор Божинович також свого часу зауважував, що країні вдалося досягнути суттєвого прогресу в реформах у рамках ПДЧ: «Коли Хорватія взяла на себе відповідальність проводити реформи, НАТО взяло на себе зобов’язання надавати поради в цьому процесі та спрямовувати Хорватію до членства в рамках ПДЧ».

Чому поточної взаємодії недостатньо

Наразі головним інструментом із впровадження реформ в Україні за підтримки Альянсу є Річна національна програма Україна-НАТО (РНП), яка з 2009 року замінила цільові річні плани дій Україна-НАТО. Останні РНП в Україні ідентичні за своєю структурою із Планом дій щодо членства, тобто могли б стати таким же інструментом із впровадження необхідних реформ.

Однак РНП у їхньому нинішньому вигляді не здатні впоратися зі своєю реформаторською місією з низки причин. Зокрема, через:

• відсутність чітко визначених та сформульованих пріоритетів, які б відбивали двосторонній порядок денний України та НАТО (чинна РНП покриває майже усі сфери життя та містить 475 пріоритетів);
• формальний підхід до визначення та виконання дедлайнів;
• відсутність належного моніторингу та контролю за імплементацією з боку НАТО;
• брак взаємозв’язку між ефективним виконанням РНП та майбутнім членством.

Яскравим прикладом, що може проілюструвати недоліки РНП, є блок щодо реформування Служби безпеки України.

У Річній національній програмі на 2020 рік містяться доволі розмиті завдання із реформування СБУ із довготерміновими дедлайнами. Наприклад, «розроблення нормативно-правової бази реформування Служби безпеки України (кінцевий термін виконання — 2025 рік)». Водночас відсутність чітких формулювань щодо повноважень СБУ (в РНП на 2021 рік прописаний пункт про «законодавче уточнення повноважень та завдань Служби безпеки України») призводить до різночитань.

Попри те, що рекомендації НАТО щодо реформи СБУ є достатньо чіткими й стосуються позбавлення повноважень у сфері боротьби з корупцією та економічними злочинами, скорочення функцій розслідування, демілітаризації, цивільного нагляду тощо, представники СБУ подеколи трактують пункт РНП про «уточнення повноважень» як необхідність ці повноваження розширити через внесення відповідних поправок у законопроєкт про реформу СБУ.

І в Альянсі, і в Україні наголошують, що задля серйозного зближення України з НАТО потрібні насамперед реформи в оборонній, антикорупційній та судовій сферах, а також розбудова демократичних інституцій.

Наразі в Україні вже багато чого було зроблено і для забезпечення демократичного розвитку, і для досягнення політичної та військової взаємосумісності з НАТО. Важливо зазначити, що ці кроки вдалося здійснити й завдяки взаємодії з НАТО, що ще раз підтверджує позитивний вплив інтеграції до Альянсу на внутрішні трансформації в Україні. Скажімо, певні реформи та зміни у структурі Міністерства оборони і ЗСУ відбувалися саме у моменти більш тісної співпраці України з Альянсом.

Які реформи відбулися в Україні завдяки НАТО?

Якими ж є головні реформаторські здобутки України, втілені завдяки співпраці та підтримці з боку НАТО?

Невикористання збройних сил України в політичних цілях. Збройні сили України ні під час Помаранчевої революції у 2004 році, ні під час Революції Гідності у 2014 році не були використані проти мирних протестувальників. Існує думка, що тривала співпраця з Альянсом мала вплив на розмежування армії та політики.

Цивільний міністр оборони. Саме завдяки співпраці з НАТО в Україні було введено норму, що Міністерство оборони повинна очолювати цивільна особа, згідно із загальноприйнятою практикою держав-членів НАТО. Раніше посаду Міністра оборони України зазвичай обіймали військові.

Цивільний міністр є елементом цивільного демократичного контролю за силами оборони держави. І хоча в Україні все ще існує необхідність вибудовування чіткої системи контролю суспільством, парламентом та урядом над силами оборони, запровадження норми про цивільного міністра оборони стало першою підвалиною цього процесу та початком світоглядної еволюції.

Запуск реформи «Укроборонпрому» та огляд ОПК. В Україні було розпочато реформу державного концерну «Укроборонпром» відповідно до керівних принципів Організації економічного співробітництва та розвитку — йдеться про реорганізацію оборонної промисловості у прозорий та справедливий спосіб.

Корпоратизація концерну має створити умови для залучення інвестицій та початку роботи з іноземними компаніями, зокрема з країн НАТО. Корпоративна система управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі є одним із головних показників взаємосумісності з НАТО.

Нещодавно в Україні також провели огляд оборонно-промислового комплексу, який відбувався за активного залучення радників НАТО.

Позитивні зміни у збройних силах: J-структура, сержантський корпус, військові звання. В Україні є відносний прогрес у переведенні Генерального штабу та органів військового управління ЗСУ на J-структуру — типову структуру штабів НАТО.

Йдеться про структурну реорганізацію Генерального штабу зі створенням управлінь, що опікуються різними сферами. Приміром, J-1 — управлінням, J-2 — розвідувальним забезпеченням, J-3 — оперативною діяльністю тощо. Це дозволяє активно взаємодіяти військовим частинам держав-членів та держав-партнерів Альянсу під час спільних операцій або навчань.

Попри те, що для повного впровадження відповідних змін в ЗСУ необхідно буде ще багато роботи, адже концепція є зовсім новою для українців, запуск реформи — це позитивний крок.

Важливим прикладом впровадження найкращих практик та норм Альянсу також є реформування сержантського корпусу ЗСУ за найкращими практиками НАТО — реформування структури сержантських посад, вдосконалення системи грошового забезпечення, забезпечення житлом тощо.

Також у 2020 році в Україні було встановлено нові військові звання вищого офіцерського складу відповідно до військових звань, ухвалених у державах-членах НАТО. А на початку 2021 року українські військові звання було переведено на коди військових рангів НАТО.

Позитивні зміни спостерігаються й у питаннях медичного забезпечення військових, військової освіти тощо.

Зменшення секретності: публічні та оборонні закупівлі. Збільшення прозорості в різних сферах, зокрема публічних та оборонних закупівель, відповідно до найкращих практик держав-членів НАТО — одна з важливих вимог Альянсу до держав-кандидатів на членство.

Так, у НАТО вітали створення відкритої електронної системи публічних закупівель ProZorro. Окрім того, що відкриті тендери в принципі почали організовуватися в Україні, чого до 2014 року майже не здійснювалося, і це сприяло розквіту корупції, у тендерній сфері нарешті запанував принцип «усі бачать усе». На додачу, запровадження системи ProZorro призвело до заощадження 4,7 мільярда доларів бюджетних коштів із 2016 року.

За пропозицією НАТО в Україні також розпочали реформу оборонних закупівель — відповідний закон було ухвалено у 2020 році, наразі триває робота над підзаконними актами. Проведення реформи сприятиме конкуренції та розвитку, а також зниженню корупційних ризиків у сфері оборонних закупівель.

У 2015 році Україна приєдналась до Агенції НАТО з підтримки та постачання. Тепер може купувати оборонну продукцію у партнерів по НАТО без посередників та за нижчими цінами — власне, йдеться про євроатлантичну інтеграцію української оборонної промисловості. У 2019 році було здійснено перші закупівлі через цю систему.

Також, щоби Україна відмовлялася від радянської культури тотального засекречування, Альянс підтримав ініціативу України змінити законодавство про охорону державної таємниці, яка передбачає розробку конкретних процедур із розсекречення. Наразі вона в розробці у парламенті.

Початок нових спецслужб. Значною мірою завдяки НАТО Україна нарешті розпочала трансформувати Службу безпеки.

Реформа передбачає, зокрема, позбавлення СБУ невластивих їй повноважень у сфері протидії корупції та боротьби з економічними злочинами. У травні 2021 року уряд ухвалив рішення про створення Бюро економічної безпеки, яке позбавляє СБУ функцій у сфері економіки та ліквідує податкову міліцію.

Попри серйозний внутрішній опір, Україна зрушила з місця цю реформу тільки тому, що НАТО послідовно і впродовж тривалого часу інвестувало в це питання багато свого політичного капіталу. Реформа стала одним із так званих 5 «євроатлантичних законів» та однією з ключових передумов для подальшого зближення України з Альянсом.

Вона також почала активніше комунікуватися керівництвом НАТО на топрівні. Так, під час телефонної розмови із Володимиром Зеленським Єнс Столтенберг зауважив, що реформа СБУ пришвидшить євроатлантичний рух України.

Інший приклад у цій сфері — закон про розвідку, який було ухвалено в Україні у 2020 році за рекомендацією Альянсу. Він замінив застарілий закон 2001 року, що вже не відповідав сучасним реаліям, та створив передумови для ефективнішої роботи та взаємодії між розвідувальними органами України в умовах російської агресії.

Як ще важливі зміни в країні сталися за участі Альянсу

Існує також низка реформ, де НАТО не грало першу скрипку серед міжнародних партнерів, але всіляко сприяло процесу.

Нові антикорупційні інституції. Після 2014 року в Україні було створено низку інституцій для боротьби з корупцією в органах влади. Найбільш важливими та успішними з них є Національне антикорупційне бюро (НАБУ) і Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП). До цього в Україні не існувало жодного подібного органу, а антикорупційна діяльність досить часто зводилася до боротьби з політичними опонентами.

За 6 років роботи НАБУ та САП фактично зруйнували недоторканність топчиновників: було притягнуто до відповідальності понад п'ятсот осіб, серед яких здебільшого високопосадовці. Лише у 2020 році внаслідок кримінальних проваджень НАБУ та САП державі було повернуто 1,9 мільярда гривень.

Створення НАБУ та САП було однією з умов візової лібералізації між Україною та ЄС, і це ще раз свідчить про ефективність механізму обумовленості (conditionality) — отримання винагород за проведення реформ.

Початок роботи Вищого антикорупційного суду (ВАКС). Найбільше та чи не єдине з досягнень України у судовій реформі. Створення ВАКС було умовою МВФ, однак утворення цього органу також очікували від України в НАТО.

Фактично Антикорупційний суд створили з метою, щоб робота НАБУ і САП не була похована у судах загальної юрисдикції. До сфери його повноважень належить розгляд справ Національного антикорупційного бюро щодо корупції серед високопосадовців.

Найбільше досягнення у створенні ВАКС — обрання суддів до цього суду на основі відкритого конкурсу із залученням Громадської ради міжнародних експертів. Масштабування такого підходу на всю судову систему із пріоритетом на очищення органів суддівського самоврядування — Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів із залученням міжнародних експертів — може стати запорукою успішної судової реформи.

Е-декларування та контроль за партійними фінансами. З 2016 року в Україні ввели безпрецедентну систему електронного декларування доходів, майна та активів усіх державних посадових осіб та членів їхніх сімей, що було одним із очікувань Альянсу у 2015 році.

Таке деталізоване електронне декларування для держслужбовців стало одним із ключових антикорупційних інструментів в Україні. Він не тільки збільшив відкритість та прозорість, але й увів відповідальність за недекларування доходів та незаконне збагачення.

Адмініструє, контролює та перевіряє декларації створене у 2015 році та перезавантажене у 2019-2020 роках Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК).

Серед інших важливих сфер відповідальності агентства — моніторинг фінансування політичних партій. Нещодавно НАЗК почало притягати політичні партії до відповідальності за недостовірні відомості у фінансових звітах. Внаслідок цього агентство ініціювало призупинення фінансування кількох парламентських політичних партій.

***

Таким чином в Україні справді є історії успіху з впровадження реформ у різних сферах. Однак справедливо буде зазначити, що більшість із них вдалося запровадити саме завдяки підтримці міжнародних партнерів та механізму обумовленості (conditionality) — у межах Плану дій щодо візової лібералізації з ЄС, співпраці з Міжнародним валютним фондом, а також і співпраці з НАТО.

Водночас впровадження реформ не є стабільним та часом стикається з внутрішнім спротивом.

Так, наприклад, існують спроби через інші суди заблокувати розгляд справ щодо високопосадової корупції у ВАКС, парламент намагається звільнити всупереч чинному законодавству директора НАБУ та урізати повноваження НАЗК щодо контролю за використанням партіями державного фінансування, Конституційний суд декриміналізував недостовірне декларування тощо. 

Представники громадянського суспільства вірять у силу conditionality в рамках посиленої інтеграції до НАТО. Надання Україні дорожньої карти з чіткою перспективою членства може стати дуже ефективним комунікаційним інструментом із погляду просування реформ в Україні.

Автори: Альона Гетьманчук, Сергій Солодкий, Маріанна Фахурдінова