С момента, когда на сайте президента Украины появился Указ № 594/2019, предусматривающий упрощение получения гражданства иностранцами и иностранками, которые принимали участие в боевых действиях на стороне Украины, и гражданами РФ, которые подверглись преследованиям по политическим убеждениям, мессенджерам в моем телефоне прибавилось работы: появилась куча сообщений от выходцев из Российской Федерации, которые были вынуждены бежать оттуда из-за преследований и просить защиты в Украине.

Первым написал россиянин, история которого полностью соответствует определению «преследование по политическим убеждениям», и который поэтому претерпел пытки дома и угрозы здесь: «Куда можно подать заявление, не знаешь? Куда обращаться?»

Следующие вопросы, от него и других, были о процедуре, сроках рассмотрения, наборе документов, и о том, как эта процедура соотносится с процедурой предоставления статуса беженца или дополнительной защиты, за которую отвечает Государственная миграционная служба (ГМС).

Мне нечего им ответить на данный момент.

Появление такого указа не может не радовать тех, кто пытается помочь иностранным бойцам за Украину или людям, которые спасаются здесь от преследований в России.

В конце концов, обещанию сделать что-то подобное — уже более 4 лет: в декабре 2014 года президент Петр Порошенко, принял чрезвычайно контроверсионное решение о предоставлении гражданства Украины российско-белорусскому ультраправому Сергею Коротких и анонсировал ряд инициатив по поводу предоставления украинского гражданства иностранным защитникам Украины.

Также в апреле 2015 года президент Порошенко пообещал упростить процедуру принятия гражданства и предоставления политического убежища гражданам, преследуемым на родине — в частности, россиянам.

Ни одно из этих обещаний не выполнили.

Более того, ряд иностранных бойцов, которые воевали на стороне Украины, вскоре обнаружили, что не могут получить даже статуса беженца — в лучшем случае, им предоставляли статус лица, нуждающегося в дополнительной защите.

То же, но в еще большей степени, касается россиян, которые попросили защиты у Украины из-за политических преследований: из известных мне счастливцев, которым удалось получить защиту Украины, почти никто не получил статус беженца, а лишь дополнительную защиту.

Объясню: среди прочего, дополнительная защита, в отличие от статуса беженца, де-юре не дает права на получение украинского гражданства спустя три года пребывания в стране; а де-факто — еще и делает очень маловероятным или и рискованным, даже временный выезд за пределы Украины.

По закону, риск преследования за политические убеждения должен приводить к предоставлению именно статуса беженца, а не дополнительной защиты; впрочем, Государственная миграционная служба (ГМС), очевидно, объясняет закон каким-то своим, причудливым образом. Другим же совсем не повезло, и они не получили никакой защиты — например, Алексею Ветрову, одному из героев документального фильма режиссера Дмитрия Тяжлова «Без статуса. Украина».

Неудивительно, что украинскую систему защиты (предоставление статуса беженца или дополнительной защиты) правозащитники считают не функционирующей и не предоставляющей защиты, предусмотренной международными обязательствами и украинским законодательством.

На первый взгляд, нынешний указ президента направлен на исправление этой ситуации. Но так ли это? По мере того, как проходит первая, краткосрочная позитивная эмоциональная реакция, возникают неизбежные вопросы.

Прежде всего — в предоставлении гражданства россиянам, преследуемым по политическим убеждениям.

Во-первых, в указе говорится о предоставлении гражданства Украины людям, которым, согласно Закону Украины «О беженцах и лицах, нуждающихся в дополнительной или временной защите», надо предоставлять статус беженца.

Какой из двух юридических статусов — гражданство или статус беженца — предоставлять?

Если гражданство — значит ли это, что к гражданам РФ, преследуемых за политические убеждения, закон о беженцах не применяется, и если да — на основании чего? Возможно, такой шаг, как предоставление гражданства, обусловлен тем, что Государственная миграционная служба данный момент не может выполнять обязанности по предоставлению статуса беженца, возложенные на нее; однако стоит ли из-за дисфункциональности органа власти вводить новую процедуру — или, возможно, стоит починить работу этого органа?

Во-вторых: кто и по какой процедуре будет решать, подвергают ли тех или иных граждан РФ именно политическим преследованиям?

В тексте указа говорится о справках, которые будут выдавать те или иные подразделения Министерства иностранных дел.

Те, кто имели дело с процедурой определения статуса беженца (и вообще, установлением и проверкой сообщений об угрозе преследования), знают, что это должна быть тщательная, кропотливая работа, которая обеспечена надлежащими ресурсами, чего нет и у современной ГМС.

Будет ли создана отдельная процедура в рамках МИД? И какими стандартами она будет руководствоваться? Как политические преследования отделять от, скажем, религиозных или преследований по принадлежности к определенным сообществам? И нужно ли такое отделение? Или теперь речь будет идти о двух параллельных процедурах — в МИД и в ГМС, у которых, теоретически, должны быть одинаковые цели и задачи? Не будет ли это расходованием бюджетных средств, которых на данный момент не хватает и на одну качественную процедуру? И наконец — не открывает ли это дублирование полномочий широкое поле для коррупционных действий?

В-третьих: означает ли указ, что гражданам РФ, у которых уже есть статус беженца или дополнительная защита, предоставленная Украиной, надо будет проходить отдельную процедуру в МИД для принятия в гражданство? Или наоборот наличие легального юридического статуса на территории Украины такое принятие осложнит?

В-четвертых: в указе отдельно упомянут порядок предоставления убежища. Можно только догадываться, что речь идет о том убежище, которое, согласно ст.106 Конституции, имеет право предоставлять президент — но ни основания, ни механизм предоставления такого убежища в законодательстве до сих пор не прописан. Поэтому намерение разработать законодательную базу для реализации этого конституционного положения можно только приветствовать. Но как предоставление убежища соотносится с принятием в гражданство, предусмотренным этим указом? Об этом в тексте нет ни слова.

Я понимаю политическую составляющую подписания этого документа, и тот факт, что это — интересный асимметричный ответ на кремлевскую раздачу российских паспортов гражданам Украины на оккупированном Донбассе; однако эти и другие вопросы остаются.

Пусть для кого-то они выглядят квазиюридических буквоедством — но от ответа на каждый из них зависят судьбы людей.

Возможно, эти ответы будут прояснены в результате «принятия соответствующих решений, вытекающих из настоящего Указа» — прежде всего, разработки правительством документов, которые этот указ предусматривает.

Пока же для меня субъективно это выглядит так: президент Зеленский решил сделать политический ход, выполнив часть обещаний своего предшественника.

Стремление наконец урегулировать статус украинских бойцов, которые являются иностранными гражданами, можно только приветствовать — лишь бы только практика, как часто у нас бывает, не свела на нет положительные намерения.

Что касается россиян, которых подвергают политическим преследованием — похоже, что в Офисе президента решили не трогать систему, воплощенную в виде Государственной миграционной службы, и предоставить ей возможность и дальше существовать в таком же режиме, как и раньше.

Даже проверку деятельности ГМС указано провести только по вопросам приобретения гражданства. А о предоставлении статуса беженца или дополнительной защиты указано лишь то, что надо обеспечить «оптимизацию» этого «процесса» ГМС в отношении граждан РФ (но не в отношении других стран?).

Очевидно, вместо исправления положения дел в том центральном органе исполнительной власти, существует — решили, что легче выстроить параллельную систему, которая будет отвечать только за одну категорию тех, кто нуждается в защите, — предоставляя им сразу гражданство, в отличие от выходцев из других стран, которые оказались в такой же ситуации.

Вряд ли это — стабильный, долгосрочный и наиболее эффективный выход из того тупика, в котором оказались многие беглецы как из России, так и из других стран в Украине. Таким выходом было бы создание эффективных структур, направленных на защиту тех, кого Украина обязалась защищать по международным обязательствам, которые бы действовали профессионально и в соответствии с законом. Зато нынешние действия похожи на поиск обходных путей, которые позволят и систему не трогать, но и сделать хоть какие-то шаги в правильном, долгожданном направлении.

Само уже намерение сделать эти шаги является, конечно, положительным сигналом.

Однако без профессионально подготовленных и воплощенных документов, процедур, а главное — фундаментальных изменений того, что уже существует на данный момент, этот сигнал может остаться декларацией о намерениях.

Пока же мне остается только соответствовать моим респондентам в мессенджерах: «Идти пока некуда, и подавать — нечего. Не спешите. Давайте посмотрим, во что это все воплотится на практике».

Поделиться: